ΝΣΚ 567/2002
 Περιεχόμενα |  Προηγούμενο |  Επόμενο |
|
Νομικό Συμβούλιο του Κράτους 567/2002 (16-10-2002)
Αριθμός ερωτήματος: 12671/02-07-2002 της Διεύθυνσης Νομοθετικού Έργου του Υπουργείου Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων.
Περίληψη ερωτήματος: Εάν εξακολουθούν να ισχύουν ή όχι, μετά την ισχύ του νόμου 2971/2001 Αιγιαλός, παραλία και άλλες διατάξεις, οι εγκύκλιοι [Α] 26/1990 και [Α] 39/1993 του Υπουργείου Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων, με τις οποίες έγιναν αποδεκτές αντίστοιχα οι 125/1990 και 367/1993 γνωμοδοτήσεις του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους σχετικά με την απαλλοτρίωση για τη δημιουργία ζώνης παραλίας.
Σχετικά με το παραπάνω ερώτημα το Νομικό Συμβούλιο του Κράτους (Τμήμα Α') γνωμοδότησε ως ακολούθως:
I. Με αφορμή πόρισμα του Συνηγόρου του Πολίτη σχετικά με τη νομιμότητα οικοδομικής άδειας σε παράκτια περιοχή της Κεφαλληνίας και ειδικότερα σε καθορισμένη ζώνη παραλίας, η οποία, πάντως, άδεια εκδόθηκε υπό το καθεστώς του αναγκαστικού νόμου 2344/1940, η ερωτώσα Υπηρεσία εκθέτει τα εξής:
Με τις [Α] 26/1990 και [Α] 39/1993 εγκυκλίους, με τις οποίες έγιναν αποδεκτές οι 125/1990 και 367/1993 γνωμοδοτήσεις του Νομικού Συμβούλου και του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους αντίστοιχα, έγινε δεκτό ότι μέχρι τη συντέλεση της απαλλοτρίωσης που επιβλήθηκε γιο τη δημιουργία ζώνης παραλίας, η διοίκηση δεν μπορεί ν' αρνηθεί τη χορήγηση άδειας για τη δόμηση ακινήτου που εμπίπτει στη ζώνη αυτή. Και τούτο, γιατί μέχρι τη συντέλεση της απαλλοτρίωσης για το σχηματισμό παραλίας, ο κύριος οικοπέδου που κείται μέσα στην παραλία διατηρεί την κυριότητα του, δυνάμενος να το εκμεταλλεύεται και να οικοδομήσει μέσα σ' αυτό.
Υπό το καθεστώς, εξάλλου του αναγκαστικού νόμου 2344/1940 είχε γίνει δεκτό ότι η ζώνη παραλίας καθίστατο κοινόχρηστη και εκτός συναλλαγής μετά τη συντέλεση της επιβληθείσας απαλλοτρίωσης, ενώ με τις διατάξεις του άρθρου 2 του νόμου 2971/2001 Αιγιαλός, παραλία και άλλες διατάξεις, ορίζεται ο χαρακτήρας του αιγιαλού - παραλίας και όχθης - παρόχθιας ζώνης ως πραγμάτων κοινοχρήστων και καθορίζεται η προστασία του οικοσυστήματος των ζωνών αυτών καθώς και ο κύριος προορισμός τους.
Με τα δεδομένα αυτά, και ανεξάρτητα από το ζήτημα που προκάλεσε η έρευνα του Συνήγορου του Πολίτη, υποβλήθηκε το εν αρχή Ερώτημα, υπό γενική διατύπωση, εάν δηλαδή μετά την ισχύ του νόμου 2971/2001 εξακολουθούν να ισχύουν τα γενόμενα δεκτά με τις 125/1990 και 367/1993 γνωμοδοτήσεις, οι οποίες έγιναν αποδεκτές με τις [Α] 26/1990 και [Α] 39/1993 εγκυκλίους.
II. Το άρθρο 5 του αναγκαστικού νόμου 2344/1940, όπως αντικαταστάθηκε με το άρθρο 23 παράγραφος 5 του νόμου 1337/1983, όριζε τα εξής:
{1. Όπου ο αιγιαλός δεν μπορεί λόγω της φύσεως της συνεχόμενης πράξης να εξυπηρετήσει το σκοπό που αναφέρεται στο άρθρο 7 του νόμου αυτού, επιτρέπεται η διαπλάτυνση του με την πρόσθεση λωρίδας γης, που δεν επιτρέπεται να οικοδομηθεί, από την παρακείμενη ξηρά μέχρι πλάτους 50 m, η οποία αρχίζει από το προς την ξηρά όριο του αιγιαλού.
2. Η κατά την προηγούμενη παράγραφο προσαυξάνουσα τον αιγιαλό λωρίδα γης καλείται στον παρόν νόμο παραλία.}
Το άρθρο 6 του ιδίου ως άνω νόμου, όπως είχε αντικατασταθεί από το άρθρο 13 του νόμου [Ν] 1078/1980, όριζε, μεταξύ άλλων, τα εξής:
{1. Η οριογραμμή της κατά το προηγούμενον άρθρον παραλίας καθορίζεται υπό της κατά το άρθρο 2 επιτροπής και χαράσσεται επί του αυτού κατά το άρθρο 2 διαγράμματος δια κίτρινης γραμμής.
2. Η κατά το άρθρο 5 του παρόντος νόμου διαπλάτυνσις του αιγιαλού και η δημιουργία παραλίας γίνεται δι' αποφάσεως του Υπουργού Οικονομικών, επικυρούσης, κατόπιν συμφώνου γνωμοδοτήσεως του Γενικού Επιτελείου Ναυτικού, την έκθεση της Επιτροπής μετά του διαγράμματος.
Από της δημοσιεύσεως δια της Εφημερίδος της Κυβερνήσεως της ανωτέρω αποφάσεως, μετά της εκθέσεως και του διαγράμματος, θεωρείται οριστικώς καθορισθείσα η παραλία.
3. Τα επί των ακινήτων τούτων εμπράγματα δικαιώματα ιδιωτών ή νομικών προσώπων ιδιωτικού δικαίου αποζημιώνεται υπό του Δημοσίου κατά τις εκάστοτε κείμενες διατάξεις περί αποζημιώσεως απαλλοτριούμενων ακινήτων λόγω δημοσίας ανάγκης ή κοινής ωφελείας ...
5. Από της δημοσιεύσεως της κατά την παράγραφο 2 του παρόντος άρθρου αποφάσεως περί δημιουργίας της παραλίας οι κύριοι των υπό ταύτης καταλαμβανόμενων κτημάτων θεωρούνται ότι έλαβαν γνώσιν τούτου και οφείλουν επί διετία να μη προβούν εις έργα ανοικοδομήσεως, δενδροφύτευσης και άλλα που καθιστούν επιζήμια στο Δημόσιον την απαλλοτρίωση. Η τυχόν παρά την απαγόρευση ανοικοδόμησης ή δενδροφύτευσης ή δημιουργία επί της παραλίας άλλων έργων θεωρείται γενομένη επί σκοπώ παρεμποδίσεως της δημιουργίας της παραλίας και τα έργα ταύτα δεν αποζημιώνεται κατά την ακολουθούσαν διαδικασίαν της απαλλοτριώσεως ...}
Ο νόμος 2971/2001 (ΦΕΚ 285/Α/2001), που αντικατέστησε τον προηγούμενο, ορίζει, ανάμεσα σε άλλα, τα ακόλουθα:
Άρθρο 2: {1. Ο αιγιαλός, η παραλία, ή όχθη και η παρόχθια ζώνη είναι πράγματα κοινόχρηστα και ανήκουν κατά κυριότητα στο Δημόσιο, το οποίο τα προστατεύει και τα διαχειρίζεται ...
4. Στον αιγιαλό, την παραλία, την όχθη και την παρόχθια ζώνη δεν επιτρέπεται η κατασκευή κτισμάτων και εν γένει κατασκευασμάτων, παρά μόνο για την επιδίωξη των σκοπών, που αναφέρονται στην προηγούμενη παράγραφο ...}
Άρθρο 3: {1. Ο καθορισμός των ορίων του αιγιαλού, της παραλίας και του παλαιού αιγιαλού γίνεται από Επιτροπή, η οποία συγκροτείται σε επίπεδο νομού με απόφαση του Υπουργού Οικονομικών και αποτελείται από ...}
Άρθρο 7 παράγραφος 2: {Εμπράγματα δικαιώματα ιδιωτών, επί ακινήτων της παραλίας, απαλλοτριώνονται λόγω δημόσιας ωφέλειας με και από τη δημοσίευση στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως της απόφασης του Υπουργού Οικονομικών, που επικυρώνει την έκθεση και το διάγραμμα του αιγιαλού και παραλίας κατά την παράγραφο 5 του άρθρου 5, χωρίς να απαιτείται άλλη προσθετή διαδικασία για την κήρυξη της απαλλοτρίωσης...
3. Για την παραλία εφαρμόζονται οι διατάξεις περί απαλλοτριώσεων λόγω ρυμοτομίας. Αρμόδια υπηρεσία για την περαιτέρω διαδικασία είναι το Πολεοδομικό Γραφείο της Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης.
4. Από τη δημοσίευση της απόφασης του Υπουργού Οικονομικών με την οποία δημιουργείται η παραλία, οι κύριοι των κτημάτων που καταλαμβάνονται από αυτή. Θεωρούνται ότι έλαβαν γνώση περί τούτου και οφείλουν για μια διετία να μην προβούν σε οποιαδήποτε γενικά κατασκευή, βελτίωση, δενδροφύτευση ή άλλη τυχόν προσθήκη στα ακίνητα αυτά, ενώ αύξηση της αξίας τους που οφείλεται σε μία από τις πιο πάνω ενέργειες δεν αποζημιώνεται}
Τέλος το άρθρο 36 του νόμου 1337/1983 το οποίο επιγράφεται Ανάκληση αναγκαστικών απαλλοτριώσεων ορίζει τα εξής:
{1. Το τρίτο εδάφιο της παραγράφου 2 του άρθρου 11 του νομοθετικού διατάγματος 797/1971 περί αναγκαστικών απαλλοτριώσεων, όπως αυτή αντικαταστάθηκε με το άρθρο 1 του νόμου [Ν] 212/1975 περί τροποποιήσεως του νομοθετικού διατάγματος 797/1 περί αναγκαστικών απαλλοτριώσεων, αντικαθίσταται ως εξής:
{Η αναγκαστική απαλλοτρίωση για τη συντήρηση ή ανεύρεση αρχαιοτήτων και γενικά για αρχαιολογικούς σκοπούς θεωρείται ωσαύτως αυτοδικαίως ανακληθείσα, εφόσον εντός οκταετίας από την κήρυξη αυτής δεν ήθελε καθορισθεί, δικαστικώς ή εξωδίκως, ή ένεκα ταύτης προσωρινή ή οριστική αποζημίωση. Εξαιρούνται από τη ρύθμιση της παραγράφου αυτής οι απαλλοτριώσεις για εφαρμογή σχεδίων πόλεων γενικά.}
2. Στο τέλος της παραγράφου 6 του ίδιου άρθρου 11 του νομοθετικού διατάγματος 797/1971, όπως ισχύει, προστίθεται το ακόλουθο εδάφιο:
{Η παράγραφος αυτή δεν ισχύει για τις απαλλοτριώσεις που κηρύσσονται με τις διατάξεις για τα σχεδία πόλεων γενικά}
4. Στις επεκτάσεις και εντάξεις με τις διατάξεις του νόμου αυτού δεν εφαρμόζονται οι διατάξεις του νόμου 5269/1931 περί αδειών οικοδομής, κ.λ.π. επί ρυμοτομούμενων ακινήτων όπως ισχύει σήμερα.
Για τα ήδη υπάρχοντα εγκεκριμένα σχέδια πόλεων οι διατάξεις των άρθρων 1 μέχρι και 5 του νόμου 5269/1931 εφαρμόζονται μόνο για επισκευές κτιρίων που βρίσκονται σε ρυμοτομούμενα οικόπεδα και όχι για προσθήκες σε υπάρχοντα κτίρια ή ανέγερση νέων στα οικόπεδα αυτά.}
III. Υπό την ισχύ του προγενέστερου αναγκαστικού νόμου 2344/1940 είχε γίνει αποδέκτη η 125/1990 γνωμοδότηση της τότε Νομικής Διεύθυνσης του Υπουργείου Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων, σύμφωνα με την οποία:
α. Κατά την έννοια της διάταξης του άρθρου 5 του αναγκαστικού νόμου 2344/1940 όπως τροποποιήθηκε από το άρθρο 23 παράγραφος 5 του νόμου 1337/1983, μέχρι τη συντέλεση της απαλλοτρίωσης που επιβλήθηκε για τη δημιουργία ζώνης παραλίας, η διοίκηση δεν μπορεί να παρεμποδίσει τους ιδιοκτήτες των απαλλοτριούμενων ακινήτων να ενεργήσουν οικοδομικές εργασίες και να τους χορηγήσει οικοδομικές άδειες.
β. Για την ανάκληση των απαλλοτριώσεων αυτών εφαρμόζονται οι κοινές περί απαλλοτριώσεων διατάξεις και όχι αυτές περί σχεδίων πόλεων.
Είχε επίσης, γίνει αποδεκτή, ενόψει ειδικότερου ερωτήματος περί παραλιακών οικισμών, η 367/1993 γνωμοδότηση του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους, σύμφωνα με τη οποία:
Μετά την κήρυξη της αναγκαστικής απαλλοτρίωσης για το σχηματισμό της παραλίας, μέσα στα όρια παραλιακών οικισμών μέχρι 2.000 κατοίκων και πριν από τη συντέλεση αυτής, η Διοίκηση δεν μπορεί ν' αρνηθεί τη χορήγηση άδειας για δόμηση ακινήτου που κείται στην παραλία, σύμφωνα με το άρθρο 6 παράγραφος 7 του από 24-04-1985 προεδρικού διατάγματος (ΦΕΚ 181/Δ/1985), όπως ισχύει.
Και τούτο, γιατί μέχρι τη συντέλεση της απαλλοτρίωσης για σχηματισμό παραλίας ο κύριος οικοπέδου, που κείται μέσα στην παραλία, διατηρεί την κυριότητα του δυνάμενος να το εκμεταλλεύεται και φυσικά να οικοδομήσει μέσα σ' αυτά.
Από την νομολογία, έξαλλου, γίνεται παγίως δεκτό ότι με τη διάταξη του άρθρου 36 παράγραφος 2 του νόμου 1337/1983 (ΦΕΚ 33/Α/1983) καταργήθηκε ο θεσμός της αυτοδίκαιης άρσεως των κηρυσσόμενων κατά τις διατάξεις περί σχεδίων πόλεων απαλλοτριώσεων (ΣτΕ 3984/1999 κ.α.), ενώ με την παράγραφο 4 του αυτού άρθρου, σύμφωνα με το οποίο στις επεκτάσεις και εντάξεις με τις διατάξεις του νόμου αυτού δεν εφαρμόζονται οι διατάξει του νόμου 5269/1931 περί αδειών οικοδομής κ.λ.π. επί ρυμοτομούμενων ακινήτων όπως ισχύει σήμερα, θεσπίστηκε απαγόρευση χορήγησης οικοδομικών αδειών σε ακίνητα που απαλλοτριώνονται ή δεσμεύονται ενόψει ένταξης, επέκτασης, τροποποίησης κ.λ.π. σχεδίου πόλεως (βλέπε ειδικά για την έννοια της παραγράφου 4 ΣτΕ 2036/1996 επταμελής).
IV. Από τις προπαρατεθείσες διατάξεις σε συνδυασμό με τη σχετική νομολογία και τις γνωμοδοτήσεις του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους συνάγονται τα ακόλουθα:
Ο πρόσφατος νόμος 2971/2001 επαναλαμβάνει (άρθρο 2 παράγραφος 4) την απαγόρευση δόμησης επί της παραλίας, που είχε, άλλωστε, ήδη προβλεφθεί με το προμνησθέν άρθρο 23 παράγραφος 1 του νόμου 1337/1983, αν και τώρα με κάποιες εξαιρέσεις, καθώς και τη ρύθμιση του προϊσχύσαντος δικαίου σύμφωνα με την οποία αυτή (παραλία) περιέρχεται κατά κυριότητα στο Δημόσιο με αναγκαστική απαλλοτρίωση ταυτόχρονα με την ολοκλήρωση της διοικητικής διαδικασίας καθορισμού των ορίων της. Διαφοροποίηση, όμως, επέρχεται όσον αφορά στον τρόπο άρσης, ανάκλησης και αποζημίωσης των εκ της απαλλοτρίωσης αυτής τυχόν δικαιούχων, αλλά και των επί της κυριότητος επερχομένων συναφώς περιορισμών και δεσμεύσεων του ακινήτου, αφού κατά το μεν προϊσχύσαν δίκαιο (άρθρο 13 παράγραφος 3 του νόμου [Ν] 1078/1980) τα ζητήματα αυτά διέπονταν από τις περί κοινών απαλλοτριώσεων - λόγω δημοσίας ανάγκης η κοινής ωφελείας - διατάξεις ενώ τώρα (άρθρο 7 παράγραφος 3 του νόμου 2971/2001) κατά τις αντίστοιχες περί απαλλοτριώσεων λόγω ρυμοτομίας. Σύμφωνα δε με αυτές, μη υπάρχοντος χρονικού περιορισμού για την αυτοδίκαιη ανάκληση της τελευταίας, η εξ αυτής δέσμευση της ιδιοκτησίας παραμένει σε ισχύ, πλην για εύλογο μόνο χρονικό διάστημα, η διάρκεια του οποίου, πάντως, κατά παγία σχετική νομολογία, υπόκειται, κατά τις περιστάσεις, στην κρίση του δικαστή. Στο διάστημα, βέβαια, αυτό και μέχρι της συνέχισης ή (ενδεχόμενα) της δικαστικώς διαπιστούμενης υποχρέωσης της Διοικήσεως να προβεί με πράξη της σε άρση του σχετικού ρυμοτομικού βάρους, το αρμόδιο Πολεοδομικό Γραφείο νόμιμα αρνείται τη χορήγηση οικοδομικής άδειας σε κάθε ενδιαφερόμενο για εργασίες σε ακίνητο εντός της απαλλοτριωθείσας έκτασης, εν προκειμένω δε της νόμιμα καθορισθείσας παραλίας. Και τούτο διότι στις διατάζεις περί απαλλοτριώσεων λόγω ρυμοτομίας, που η παράγραφος 3 του άρθρου 7 του νόμου 2971/2001 ορίζει ως εφαρμοστέες για την παραλία, περιλαμβάνεται και η παράγραφος 4 του άρθρου 36 του νόμου 1337/1983, που ρυθμίζει τα περί της ανάκλησης των ρυμοτομικών απαλλοτριώσεων.
Η άποψη αυτή, σύμφωνη και προς τη διαμορφωθείσα υπό το φως του άρθρου 24 του Συντάγματος νομολογία περί της αυξημένης προστασίας των ευπαθών οικοσυστημάτων, ως είναι και η παραλία, δεν αναιρείται από την - ταυτόσημη προς την αντίστοιχη του προϊσχύσαντος δικαίου διάταξη της παραγράφου 4 του αυτού ως άνω άρθρου 7, κατά την οποία οι κύριοι των κτημάτων που καταλαμβάνονται από την παραλία οφείλουν για μία διετία να μη προβούν σε οποιαδήποτε γενικά κατασκευή, βελτίωση, δενδροφύτευση ή άλλη τυχόν προσθήκη στο ακίνητο αυτό ... αφού αυτή, πλέον, θα πρέπει να θεωρηθεί ότι αναφέρεται μόνο σε ζητήματα αποζημίωσης εκ της συναφούς απαλλοτρίωσης.
V. Ενόψει των όσων παραπάνω προεκτέθηκαν, το Νομικό Συμβούλιο του Κράτους (Τμήμα Α') γνωμοδοτεί ομόφωνα ότι η διάταξη του άρθρου 7 παράγραφος 3 του νόμου 2971/2001 έχει ως συνέπεια την απαγόρευση οποιασδήποτε οικοδομικής ή άλλης εργασίας εντός της απαλλοτριωθείσας τη δημιουργία παραλίας έκτασης, οπότε οι 125/1990 και 367/1993 γνωμοδοτήσεις του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους δεν έχουν πλέον έδαφος εφαρμογής υπό το κράτος του νόμου 2971/2001, όπως και οι εκδοθείσες, κατ' αποδοχή αυτών, [Α] 26/1990 και [Α] 39/1993 αντίστοιχα εγκύκλιοι του Υπουργού Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων.
Αθήνα, 17.10.2002
Ο Εισηγητής