ΣτΕ 830/2010
 Περιεχόμενα |  Προηγούμενο |  Επόμενο |
|
Αριθμός 830/2010
Το Συμβούλιο της Επικρατείας
Ολομέλεια
Συνεδρίασε δημόσια στο ακροατήριό του στις 06-03-2009, με την εξής σύνθεση: Μ. Βροντάκης, Αντιπρόεδρος, Προεδρεύων, σε αντικατάσταση του Προέδρου και των αρχαιοτέρων αυτού Αντιπροέδρων, που είχαν κώλυμα, Ε. Γαλανού, Γ. Παπαμεντζελόπουλος, Ν. Σκλίας, Αγγελική Θεοφιλοπούλου, Ν. Ρόζος, Αθανάσιος Ράντος, Ε. Δανδουλάκη, Ε. Σαρπ, Χ. Ράμμος, Δ. Μαρινάκης, Μ. Καραμανώφ, Αικατερίνη Σακελλαροπούλου, Μ. - Ε. Κωνσταντινίδου, Α.-Γ. Βώρος, Ε. Νίκα, Ε. Αντωνόπουλος, Γ. Τσιμέκας, Ι. Ζόμπολας, Σ.-Κ. Μαρκάτης, Δ. Γρατσίας, Β. Καμπίτση, Αντώνης Ντέμσιας, Φ. Ντζίμας, Σ. Χρυσικοπούλου, Ηρακλής Τσακόπουλος, Β. Καλαντζή, Σύμβουλοι, Μ. Σωτηροπούλου, Δημήτρης Βασιλειάδης, Χριστιάννα Μπολόφη, Πάρεδροι. Γραμματέας η Ε. Κουμεντέρη.
Για να δικάσει την από 29-10-2008 αίτηση:
του σωματείου με την επωνυμία Πανελλήνια Ένωση Δασολόγων Δημοσίων Υπαλλήλων, που εδρεύει στην Αθήνα (Διδότου 26), το οποίο παρέστη με τον δικηγόρο Δ. Νικόπουλο (Αριθμός Μητρώου 1042 Δικηγορικού Συλλόγου Θεσσαλονίκης), που τον διόρισε με πληρεξούσιο,
κατά των Υπουργών: 1) Οικονομίας και Οικονομικών και 2) Αγροτικής Ανάπτυξης και Τροφίμων, οι οποίοι παρέστησαν με τους: α) Δ. Αναστασόπουλο, Αντιπρόεδρο του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους και β) Θ. Ψυχογιό, Νομικό Σύμβουλο του Κράτους.
Η πιο πάνω αίτηση εισάγεται στην Ολομέλεια του Δικαστηρίου, κατόπιν της από 04-11-2008 πράξης του Προέδρου του Συμβουλίου της Επικρατείας, λόγω της σπουδαιότητάς της, σύμφωνα με το άρθρο 14 παράγραφος 2 εδάφιο α του προεδρικού διατάγματος 18/1989. Με την αίτηση αυτή το αιτούν σωματείο επιδιώκει να ακυρωθεί η υπ' αριθμόν 161/2008 γνωμοδότηση του Ε' Τμήματος του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους.
Η εκδίκαση άρχισε με την ανάγνωση της εκθέσεως της Εισηγήτριας, Συμβούλου Ε. Νίκα.
Κατόπιν το δικαστήριο άκουσε τον πληρεξούσιο του σωματείου, ο οποίος ανέπτυξε και προφορικά τους προβαλλόμενους λόγους ακυρώσεως και ζήτησε να γίνει δεκτή η αίτηση και τους εκπροσώπους των Υπουργών, που ζήτησαν την απόρριψή της.
Μετά τη δημόσια συνεδρίαση το δικαστήριο συνήλθε σε διάσκεψη σε αίθουσα του δικαστηρίου και
Αφού μελέτησε τα σχετικά έγγραφα
Σκέφθηκε κατά το Νόμο
1. Επειδή, για την άσκηση της υπό κρίση αιτήσεως καταβλήθηκε το νόμιμο παράβολο (υπ' αριθμόν 856837/2008 ειδικό έντυπο παραβόλου).
2. Επειδή, με την υπό κρίση αίτηση ζητείται η ακύρωση της υπ' αριθμόν 161/2008 γνωμοδοτήσεως του Ε' Τμήματος του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους, η οποία έγινε δεκτή, κατ' άρθρο 7 παράγραφος 4 του νόμου [Ν] 3086/2002, από τον Υφυπουργό Αγροτικής Ανάπτυξης και Τροφίμων και, περαιτέρω, γνωστοποιήθηκε με το υπ' αριθμόν 3056/2008 έγγραφο της Προϊσταμένης της Διευθύνσεως Πολιτικής Γης του αυτού Υπουργείου στις Περιφέρειες και τις Νομαρχιακές Αυτοδιοικήσεις της χώρας. Η ανωτέρω γνωμοδότηση εκδόθηκε επί του υπ' αριθμόν 5074/2007 ερωτήματος που υπεβλήθη από τον Γενικό Γραμματέα του Υπουργείου Αγροτικής Ανάπτυξης και Τροφίμων.
3. Επειδή, η αίτηση αυτή εισήχθη στην Ολομέλεια του Συμβουλίου της Επικρατείας, σύμφωνα με το άρθρο 14 παράγραφος 2 εδάφιο α του προεδρικού διατάγματος 18/1989 (ΦΕΚ 8/Α/1989), με την από 04-11-2008 πράξη του Προέδρου του Δικαστηρίου, λόγω μείζονος σπουδαιότητος.
4. Επειδή, στο άρθρο 2 του νόμου [Ν] 3086/2002 Οργανισμός Νομικού Συμβουλίου του Κράτους και κατάσταση των Λειτουργών και Υπαλλήλων του (ΦΕΚ 324/Α/2002), στο οποίο άρθρο απαριθμούνται οι αρμοδιότητες του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους, ορίζεται ότι στην αρμοδιότητα αυτού υπάγεται, μεταξύ άλλων, Η καθοδήγηση των ενεργειών της Διοίκησης με νομικές γνωμοδοτήσεις (εδάφιο στ'). Σύμφωνα με το άρθρο 5 παράγραφος 1 του ως άνω νόμου το Νομικό Συμβούλιο του Κράτους, ως συλλογικό όργανο, λειτουργεί σε Ολομέλεια, Τμήματα και Τριμελείς Επιτροπές. Περαιτέρω, στο άρθρο 6 του ιδίου νόμου προβλέπεται ειδικότερα ότι:
{1. ...
2. Τα Τμήματα γνωμοδοτούν:
α) Σε υποθέσεις που δεν υπάγονται στην αρμοδιότητα των Επιτροπών ή παραπέμπονται σ' αυτά από Επιτροπή λόγω της σπουδαιότητάς τους.
β) ...
γ) Σε ερωτήματα της Βουλής των Ελλήνων που υπογράφονται από τον Πρόεδρο ή τον Γενικό Γραμματέα της Βουλής, καθώς και σε ερωτήματα της Διοίκησης, που υπογράφονται από τον Υπουργό, Αναπληρωτή Υπουργό, Υφυπουργό και Γενικό Γραμματέα Υπουργείου εφόσον ο τελευταίος είναι ειδικά εξουσιοδοτημένος και μόνο για θέματα της αρμοδιότητάς του. Επίσης σε ερωτήματα που υπογράφονται από τον Πρόεδρο Διοικητικού Συμβουλίου ή άλλο κατά νόμο αρμόδιο όργανο Διοίκησης Νομικού Προσώπου Δημοσίου Δικαίου ή Ανεξάρτητης Διοικητικής Αρχής των οποίων η νομική υπηρεσία διεξάγεται από το Νομικό Συμβούλιο του Κράτους, εφόσον αφορούν ζητήματα της αρμοδιότητάς τους, ενώ ερωτήματά τους με γενικότερο ενδιαφέρον υπογράφονται μόνο από τον εποπτεύοντα Υπουργό.
δ) Για τα σχέδια νόμου, διαταγμάτων ή κανονιστικών υπουργικών αποφάσεων, που παραπέμπονται στο Νομικό Συμβούλιο του Κράτους για επεξεργασία.
3. ...
6. Τα ερωτήματα της Διοίκησης πρέπει να διαλαμβάνουν πλήρη εξιστόρηση των πραγματικών περιστατικών της υπόθεσης και προσδιορισμό των προβληματισμών της, για την έννοια και το περιεχόμενο συγκεκριμένων διατάξεων της κείμενης νομοθεσίας, των οποίων ζητείται η ερμηνεία από το Νομικό Συμβούλιο του Κράτους, προκειμένου να τις εφαρμόσει στα πλαίσια των αρμοδιοτήτων της ...}
Εξ άλλου, στο άρθρο 7 του ιδίου νόμου [Ν] 3086/2002 ορίζονται, μεταξύ άλλων, τα ακόλουθα:
{1. Στις συνεδριάσεις της Ολομέλειας, των Τμημάτων και των Επιτροπών οι υποθέσεις και τα ερωτήματα φέρονται για συζήτηση ύστερα από έγγραφη εισήγηση ... Η εισήγηση περιέχει υποχρεωτικά πλήρη έκθεση του πραγματικού και νομικού μέρους της υπόθεσης, με παράθεση του κειμένου των διατάξεων που πρέπει να εφαρμοστούν, της ερμηνείας τους και της λύσης που προτείνεται. ...
2. Για τις συνεδριάσεις της Ολομέλειας, των Τμημάτων και των Επιτροπών συντάσσονται πρακτικά με εξαίρεση τα γνωμοδοτικά θέματα. ...
3. Οι γνωμοδοτήσεις σε ερωτήματα και τα πρακτικά γνωμοδοτήσεων σε δικαστικές και εξώδικες υποθέσεις των Επιτροπών, των Τμημάτων και της Ολομέλειας εκδίδονται με πλειοψηφία των παρόντων μελών, που έχουν ψήφο ... Επίσημο αντίγραφο κάθε γνωμοδότησης αποστέλλεται στην αντίστοιχη υπηρεσία, που επιμελήθηκε για την υποβολή του ερωτήματος, η οποία υποχρεούται να ενεργήσει για την αποδοχή ή μη αυτής.
4. Οι γνωμοδοτήσεις δεν δημιουργούν δικαίωμα υπέρ οποιουδήποτε τρίτου, πριν από την αποδοχή τους με επισημειωματική πράξη από τον Πρόεδρο της Βουλής, τον αρμόδιο Υπουργό, ή το Διοικητικό Συμβούλιο Νομικού Προσώπου Δημοσίου Δικαίου ή άλλο κατά νόμο αρμόδιο όργανο αυτού ή Ανεξάρτητης Διοικητικής Αρχής ή από τον Γενικό Γραμματέα Περιφέρειας. Μετά την αποδοχή τους οι γνωμοδοτήσεις αποτελούν πράξεις που είναι υποχρεωτικές για τη Διοίκηση ή το Νομικό Πρόσωπο ή την Ανεξάρτητη Διοικητική Αρχή.
5. Τα πρακτικά γνωμοδοτήσεων σε δικαστικές και εξώδικες υποθέσεις ... εγκρίνονται από τον Υπουργό Οικονομίας και Οικονομικών. Τα πρακτικά σε υποθέσεις ακυρωτικής διαδικασίας εγκρίνονται από τον αρμόδιο κατά περίπτωση Υπουργό. Τα πρακτικά πριν από την έγκρισή τους δεν δημιουργούν δικαίωμα υπέρ οποιουδήποτε τρίτου, ούτε χορηγείται αντίγραφο αυτών. Μετά από την έγκρισή τους, εκτελούνται υποχρεωτικά από τη Διοίκηση και δεν υπόκεινται σε οποιονδήποτε παραπέρα έλεγχο. Σε κάθε περίπτωση δεν χορηγείται αντίγραφο των εισηγήσεων σε ερωτήματα ή σε δικαστικές ή εξώδικες υποθέσεις.}
5. Επειδή, κατά την έννοια των προπαρατεθεισών διατάξεων, οι γνωμοδοτήσεις του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους που εκδίδονται προς καθοδήγηση των ενεργειών της Διοικήσεως επί υποβαλλομένων σχετικώς ερωτημάτων και οι οποίες έχουν ως περιεχόμενο τις απόψεις του Συμβουλίου τούτου επί των τιθεμένων με τα ερωτήματα νομικών ζητημάτων καθώς και τις προτεινόμενες λύσεις για το νόμιμο, κατά την κρίση του, χειρισμό των πραγματικών καταστάσεων εν όψει των οποίων υπεβλήθησαν τα ερωτήματα, δεν αποτελούν, και μάλιστα αδιαφόρως του ειδικότερου περιεχομένου των αιτιολογιών τους, εκτελεστές διοικητικές πράξεις και δεν προσβάλλονται παραδεκτώς με αίτηση ακυρώσεως (παράβαλε ΣτΕ Ολομέλεια 241/1978, 3471/1977, 1478/1977).
Εξ άλλου, ούτε η αποδοχή γνωμοδοτήσεως του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους, κατά τα οριζόμενα στην διάταξη της παραγράφου 4 του άρθρου 7 του νόμου [Ν] 3086/2002, προσδίδει στην γνωμοδότηση εκτελεστό χαρακτήρα και τούτο διότι η δεσμευτικότητα της γενομένης, κατά τα ανωτέρω, δεκτής γνώμης του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους περιορίζεται, κατά την ρητή πρόβλεψη του τελευταίου εδαφίου της ως άνω διατάξεως, στα όργανα της Διοικήσεως, το δε δικαίωμα που γεννάται για τους τρίτους στην περίπτωση αυτή της αποδοχής γνωμοδοτήσεως και στο οποίο αναφέρεται το πρώτο εδάφιο της παραγράφου 4 του άρθρου 7 (βλέπε και την προϊσχύσασα ομοίου περιεχομένου διάταξη της παραγράφου 4 του άρθρου 6 του προεδρικού διατάγματος [ΠΔ] 282/1996 (ΦΕΚ 199/Α/1996)), είναι το δικαίωμα κάθε ενδιαφερομένου να λάβει γνώση της γενομένης δεκτής γνωμοδοτήσεως, κατά τα οριζόμενα στο άρθρο 5 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, που θεσπίζει το κατ' αρχήν δικαίωμα κάθε πολίτη να λαμβάνει γνώση των διοικητικών εγγράφων, στα οποία περιλαμβάνονται και οι γνωμοδοτήσεις, και το οποίο δικαίωμα γνώσεως αργεί, όσον αφορά τις γνωμοδοτήσεις του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους, προ της αποδοχής τους αρμοδίως (σε κάθε περίπτωση δεν χορηγούνται αντίγραφα των εισηγήσεων σε ερωτήματα).
Τέλος, και η πράξη με την οποία γίνεται αποδεκτή γνωμοδότηση του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους στερείται εκτελεστού χαρακτήρα, εφόσον περιορίζεται στην αποδοχή και μόνον της γνωμοδοτήσεως (παράβαλε ΣτΕ Ολομέλεια 241/1978, 3471/1977, 1478/1977). Οι Σύμβουλοι Χρήστος Ράμμος, Γ. Τσιμέκας, Σπύρος Μαρκάτης και Δ. Γρατσίας, προς την άποψη των οποίων συντάχθηκε και ο Πάρεδρος Δημήτρης Βασιλειάδης, θεωρούν, ομοίως, ότι οι μνημονευθείσες στην προηγούμενη σκέψη διατάξεις του νόμου [Ν] 3086/2002 χορηγούν στο Νομικό Συμβούλιο του Κράτους και στα λοιπά, μνημονευόμενα στις διατάξεις αυτές όργανα, αρμοδιότητες που αφορούν, αποκλειστικώς και μόνον, την έκδοση πράξεων στερουμένων εκτελεστότητας, τούτο, όμως, επί τη βάσει των εξής σκέψεων: Εν όψει της κατοχυρούμενης συνταγματικώς αρχής της νομιμότητος της διοικητικής δράσεως, κάθε εκτελεστή διοικητική πράξη ατομικού χαρακτήρα περιέχει έναν, τουλάχιστον, πλήρη νομικό συλλογισμό, συγκροτούμενο: α) Από έναν αφηρημένο κανόνα δικαίου, ο οποίος, όπως ερμηνεύεται από το όργανο που εκδίδει την πράξη, επιτάσσει ή επιτρέπει τη ρύθμιση συγκεκριμένης σχέσεως ή καταστάσεως (μείζων πρόταση του συλλογισμού). β) Από τη διάγνωση (διαπίστωση ή αξιολόγηση) των συγκεκριμένων πραγματικών δεδομένων που συνθέτουν την υπό ρύθμιση σχέση ή κατάσταση (ελάσσων πρόταση του συλλογισμού) και γ) Από τη διατύπωση του συμπεράσματος του συλλογισμού, με το οποίο το όργανο που εκδίδει την πράξη υπάγει τα κρίσιμα πραγματικά δεδομένα στον κανόνα δικαίου που επικαλείται και διατυπώνει τη βούλησή του προς μονομερή ρύθμιση της συγκεκριμένης σχέσεως ή καταστάσεως. Υπό το πρίσμα αυτό, ο δικαστικός έλεγχος της νομιμότητος των εκτελεστών πράξεων ατομικού χαρακτήρα δεν είναι, κατ' ουσίαν, παρά ο έλεγχος, από τον αρμόδιο δικαστή, της ορθότητας του περιεχομένου στην ελεγχόμενη πράξη νομικού συλλογισμού, εντός των ορίων τα οποία χαράσσουν το Σύνταγμα και οι δικονομικοί κανόνες που καθορίζουν τη φύση της συγκεκριμένης διαφοράς.
Υπό τα ανωτέρω δεδομένα, η αρμοδιότητα, την οποία οι κρίσιμες διατάξεις του νόμου [Ν] 3086/2002 χορηγούν στο Νομικό Συμβούλιο του Κράτους, δεν αφορά την έκδοση εκτελεστών διοικητικών πράξεων, και τούτο για τους εξής λόγους:
α) Οι εν λόγω διατάξεις προβλέπουν ότι το Νομικό Συμβούλιο του Κράτους εκδίδει πράξεις (χαρακτηριζόμενες, άλλωστε, ρητώς στο νόμο ως γνωμοδοτήσεις), στις οποίες διατυπώνεται, αποκλειστικώς και μόνον, η άποψη του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους επί του τιθεμένου ενώπιόν του, κατόπιν ερωτήματος διοικητικής αρχής, ζητήματος ερμηνείας (ή, ενδεχομένως, κύρους) ενός αφηρημένου κανόνα δικαίου. Το Νομικό Συμβούλιο του Κράτους δεν έχει, επομένως, κατά νόμον, εξουσία ούτε για τη δεσμευτική διαπίστωση ή αξιολόγηση πραγματικών περιστατικών, ούτε, κατά μείζονα λόγο, για τη ρύθμιση ατομικής σχέσεως ή καταστάσεως μέσω της υπαγωγής συγκεκριμένων πραγματικών περιστατικών σε κανόνα δικαίου. Και ναι μεν ο νόμος [Ν] 3086/2002 (άρθρο 6 παράγραφος 6) προβλέπεται ότι τα υποβαλλόμενα στο Νομικό Συμβούλιο του Κράτους ερωτήματα της Διοικήσεως πρέπει να διαλαμβάνουν πλήρη εξιστόρηση των πραγματικών περιστατικών της υπόθεσης, η υποχρέωση, όμως, αυτή επιβάλλεται, προδήλως, στη Διοίκηση προκειμένου να εντοπισθεί με ακρίβεια το τιθέμενο ζήτημα ερμηνείας του κρίσιμου κανόνα δικαίου και να ασκηθεί λυσιτελώς η γνωμοδοτική αρμοδιότητα του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους.
β) Οι προβλεπόμενες στις προμνησθείσες διατάξεις του νόμου [Ν] 3086/2002 επισημειωματικές πράξεις, με τις οποίες οι μνημονευόμενες στις διατάξεις αυτές διοικητικές αρχές αποδέχονται γνωμοδοτήσεις του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους, δεν αποτελούν εκτελεστές διοικητικές πράξεις, δεδομένου ότι η χορηγούμενη με τις διατάξεις αυτές αρμοδιότητα δεν αφορά ούτε τη δεσμευτική διάγνωση πραγματικών περιστατικών ούτε την υπαγωγή τέτοιων περιστατικών σε κανόνα δικαίου προς ρύθμιση συγκεκριμένης καταστάσεως ή σχέσεως, αλλά μόνον την αποδοχή, από τη διοικητική αρχή, της διατυπωθείσης από το Νομικό Συμβούλιο του Κράτους απόψεως επί της ερμηνείας αφηρημένου κανόνα δικαίου. Δια της αποδοχής δε αυτής, η διοικητική αρχή εξαγγέλλει, κατ' ουσίαν, ότι η ανωτέρω ερμηνεία θα αποτελεί, εφεξής, την μείζονα πρόταση των νομικών συλλογισμών τους οποίους θα περιέχουν οι εκτελεστές διοικητικές πράξεις που θα εκδίδουν στο μέλλον, κατ' εφαρμογήν του ερμηνευθέντος κανόνα δικαίου και στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων τους, τόσο η αποδεχόμενη την γνωμοδότηση αρχή, όσο και τα υποκείμενα σ' αυτήν όργανα.
6. Επειδή, η προσβαλλόμενη γνωμοδότηση του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους εξεδόθη επί ερωτήματος που έθεσε με το υπ' αριθμόν 5074/2007 έγγραφό του ο Γενικός Γραμματέας του Υπουργείου Αγροτικής Ανάπτυξης και Τροφίμων. Όπως προκύπτει από τα στοιχεία του φακέλλου, είχαν προηγηθεί τα εξής: η Διοίκηση εκίνησε διαδικασία παραχωρήσεως εκτάσεως (κληροτεμαχίου) του αγροκτήματος Ουρανούπολης του Δήμου Σταγείρων - Ακάνθου βάσει της διατάξεως του άρθρου 75 παράγραφος 2 του νόμου 998/1979, η οποία παρέχει στην Διοίκηση, ως προς τις κοινόχρηστες δασικές εκτάσεις του Αγροτικού Κώδικα, την δυνατότητα είτε αποδόσεώς τους στην αγροτική εκμετάλλευση είτε διαθέσεώς τους για την εκπλήρωση των τασσομένων από το κεφάλαιο ΣΤ' του ιδίου νόμου (νόμος 998/1979) ή άλλων ειδικών νόμων σκοπών. Όμως, εν όψει του άρθρου 1 παράγραφος 7 του νόμου 3147/2003, σύμφωνα με το οποίο, ο χαρακτηρισμός από τις Επιτροπές Απαλλοτριώσεων και τις Επιτροπές Οριστικών Διανομών, ως προς την μορφή των εκτάσεων που αποτέλεσαν αντικείμενο διανομής, είναι έγκυρος και δεσμευτικός και δεν επανεξετάζεται από τα όργανα της Διοίκησης και δοθέντος ότι η υπό παραχώρηση έκταση είχε χαρακτηρισθεί από την Επιτροπή Απαλλοτριώσεως Χαλκιδικής (1934) και την οικεία Επιτροπή Οριστικών Διανομών (1971) ως δάσος χθαμαλό και κοινόχρηστο δάσος, αντιστοίχως, ανέκυψε το ζήτημα της αντιστοιχίας των χαρακτηρισμών δάσος χθαμαλό και κοινόχρηστο δάσος προς τις έννοιες του δάσους και της δασικής εκτάσεως, όπως αυτές ήδη ορίζονται στην δασική νομοθεσία, και, συνακόλουθα, το ζήτημα της νομιμότητας της επιχειρούμενης παραχωρήσεως κατ' άρθρο 75 παράγραφος 2 του νόμου 998/1979, εφ' όσον η διάταξη αυτή αναφέρεται, κατά το γράμμα της, μόνον σε δασικές εκτάσεις (βλέπε υπ' αριθμόν 3440/2007 έγγραφο της Διευθύνσεως Δασών νομού Χαλκιδικής και υπ' αριθμόν 6698/2007 έγγραφο της Διευθύνσεως Δασών Περιφέρειας Κεντρικής Μακεδονίας).
Εν όψει των ανωτέρω, στα πλαίσια εφαρμογής της παραγράφου 2 του άρθρου 75 του νόμου 998/1979, ο Γενικός Γραμματέας του Υπουργείου Αγροτικής Ανάπτυξης και Τροφίμων ζήτησε την γνώμη του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους, εάν η επίμαχη έκταση (κληροτεμάχιο) του αγροκτήματος Ουρανούπολης, που έχει χαρακτηρισθεί από την Επιτροπή Απαλλοτριώσεων Χαλκιδικής και την Επιτροπή Οριστικών Διανομών, αντιστοίχως, ως δάσος χθαμαλό και κοινόχρηστο δάσος, αποτελεί, κατ' εφαρμογή της διατάξεως της παραγράφου 7 του άρθρου 1 του νόμου 3147/2003, δασική έκταση, ώστε να συντρέχει περίπτωση εφαρμογής της παραγράφου 2 του άρθρου 75 του νόμου 998/1979, ή δάσος, οπότε αποκλείεται η εφαρμογή της τελευταίας αυτής διατάξεως.
Ειδικότερα, το πραγματικό που ετέθη υπόψη του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους είχε ως εξής: το υπ' αριθμόν 1193 με κληροτεμάχιο του αγροκτήματος Ουρανούπολης χαρακτηρίζεται από την Επιτροπή Απαλλοτριώσεων Χαλκιδικής, στην υπ' αριθμόν 147/1934 απόφασή της, ως δάσος χθαμαλό εντός του οποίου υπάρχουν 400 μόνον περίπου στρέμματα πεύκα και σε άλλο σημείο της ιδίας αποφάσεως ως έκταση μη καλλιεργήσιμος και, περαιτέρω, από την Επιτροπή Οριστικών Διανομών, που διενήργησε την συμπληρωματική διανομή του έτους 1971, ως δάσος κοινόχρηστο, ήδη δε, σύμφωνα με το υπ' αριθμόν 2468/2007 έγγραφο του Δασάρχη Αρναίας, που διενήργησε αυτοψία, καλύπτεται από δασική βλάστηση αείφυλλων πλατύφυλλων (πουρνάρια, ρείκια ασπάλαθρα, αριές και αγριελιές) σε ποσοστό εδαφοκάλυψης 100% με διάσπαρτα άτομα χαλεπίου πεύκης στα βορειανατολικά όρια αυτής. Επί του ανωτέρω ερωτήματος του Γενικού Γραμματέως του Υπουργείου Αγροτικής Ανάπτυξης και Τροφίμων εξεδόθη η προσβαλλόμενη γνωμοδότηση του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους. Ειδικότερα, το επιληφθέν Ε' Τμήμα του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους, λαμβάνοντας υπ' όψη το προαναφερθέν έγγραφο του Δασάρχη Αρναίας, σε συνδυασμό με τον γενόμενο στο παρελθόν χαρακτηρισμό της βλαστήσεως της επίμαχης εκτάσεως ως χαμηλής, δηλαδή θαμνώδους, και επικαλούμενο την διάταξη του άρθρου 3 παράγραφος 3 περίπτωση ΙΙΙ β' του νόμου 998/1979, όπως αυτή αντικαταστάθηκε από το άρθρο 1 του νόμου 3208/2003, που ορίζει ότι:
{εάν στην ως άνω βιοκοινότητα η ξυλώδης βλάστηση αποτελείται από δασοπονικά είδη αείφυλλων ή φυλλοβόλων πλατύφυλλων που εμφανίζονται σε θαμνώδη μορφή, η εν λόγω έκταση χαρακτηρίζεται δασική έκταση, εφόσον οι κόμες των ειδών αυτών καλύπτουν ποσοστό μεγαλύτερο του είκοσι πέντε τοις εκατό του εδάφους (συγκόμωση μεγαλύτερη του 0,25)}
κατέληξε στο συμπέρασμα ότι, κατ' εφαρμογή της τελευταίας αυτής διατάξεως:
{η έκταση την οποία αφορά το ερώτημα και περιγράφεται στο υπ' αριθμόν 2468/2007 έγγραφο του Δασαρχείου Αρναίας είναι δασική, με περαιτέρω συνέπεια και εφόσον τα αναφερόμενα στο ως άνω έγγραφο περιγραφικά στοιχεία είναι ακριβή, τα αρμόδια όργανα θα πρέπει να εφαρμόσουν το άρθρου 75 παράγραφος 2 του νόμου 998/1979}
και απήντησε στο ως άνω υποβληθέν ερώτημα (κατά πλειοψηφία) ως εξής:
{Ανεξάρτητα από την όποια ερμηνεία αλλά και τη δεσμευτικότητα της υπ' αριθμόν 147/1934 απόφασης της Επιτροπής Απαλλοτριώσεων Χαλκιδικής κατ' εφαρμογήν της παραγράφου 7 του άρθρου 1 του νόμου 3147/2003, το υπ' αριθμόν 1193 με κληροτεμάχιο 8.600 στρεμμάτων έχει χαρακτήρα δασικής έκτασης και όχι δάσους και ως εκ τούτου συντρέχει περίπτωση εφαρμογής του άρθρου 75 παράγραφος 2 του νόμου 998/1979.}
7. Επειδή, με την ανωτέρω γνωμοδότησή του το Νομικό Συμβούλιο του Κράτους έκρινε ότι στην υπόθεση που του ετέθη υπ' όψη με το ερώτημα του Γενικού Γραμματέα του Υπουργείου και εν όψει των παρασχεθέντων πραγματικών στοιχείων (υπ' αριθμόν 147/1934 απόφαση ΕΑ, οριστική διανομή έτους 1971, έγγραφο Δασαρχείο Αρναίας), συντρέχει περίπτωση εφαρμογής του άρθρου 75 παράγραφος 2 του νόμου 998/1979 (παραχώρηση κοινόχρηστης δασικής εκτάσεως) με το σκεπτικό ότι η υπό παραχώρηση έκταση έχει χαρακτήρα δασικής εκτάσεως και όχι δάσους, τούτο δε κατ' εφαρμογή του άρθρου 3 παράγραφος 3 περίπτωση ΙΙΙ β' του νόμου 998/1979, όπως αυτό αντικαταστάθηκε από το άρθρο 1 του νόμου 3208/2003, ανεξαρτήτως της ερμηνείας που προσήκει στην διάταξη της παραγράφου 7 του άρθρου 1 του νόμου 3147/2003. Η κατά τα ανωτέρω προκριθείσα από το Νομικό Συμβούλιο του Κράτους λύση επί των τεθέντων ενώπιόν του νομικών ζητημάτων, όπως και οι επιμέρους κρίσεις επί των οποίων αυτή ερείδεται, έχουν ως αποδέκτη την Διοίκηση και μόνον, προπάντων δε τα όργανα εκείνα της Διοικήσεως που είναι αρμόδια για την κατ' άρθρο 75 παράγραφος 2 του νόμου 998/1979 παραχώρηση, τα οποία, μετά την αποδοχή της ως άνω γνωμοδοτήσεως από τον Υφυπουργό Αγροτικής Ανάπτυξης και Τροφίμων, δεσμεύονται από την ως άνω γνωμοδότηση κατά την άσκηση των σχετικών αρμοδιοτήτων τους, υπό την έννοια ότι οφείλουν να ενεργήσουν σε συμφωνία προς αυτήν. Ως εκ τούτου και σύμφωνα με τα γενόμενα δεκτά στην πέμπτη σκέψη της παρούσας, η ανωτέρω γνωμοδότηση του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους, με την οποία και προς λυσιτελέστερη άσκηση της ανατεθειμένης στο σώμα αυτό αρμοδιότητας δίδονται κατευθύνσεις προς τα όργανα, που έχουν και διατηρούν την σχετική αποφασιστική αρμοδιότητα, καθώς και τα όργανα που υπέβαλαν το ερώτημα, για την προσήκουσα στην συγκεκριμένη περίπτωση και νόμιμη, κατά την εκτίμηση του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους, ενέργεια, δεν έχει εκτελεστό χαρακτήρα.
Εξ άλλου, ούτε η απόφαση του Υφυπουργού Αγροτικής Ανάπτυξης και Τροφίμων, η οποία περιορίζεται στην αποδοχή της ως άνω γνωμοδοτήσεως, έχει εκτελεστό χαρακτήρα. Μειοψήφησαν ο Αντιπρόεδρος Μ. Βροντάκης και οι Σύμβουλοι Α. Θεοφιλοπούλου, Ν. Ρόζος, Χρήστος Ράμμος, Μαρία Καραμανώφ, Αικατερίνη Σακελλαροπούλου, Γ. Τσιμέκας, Σπύρος Μαρκάτης, Δ. Γρατσίας, Α. Ντέμσιας και Ηρακλή Τσακόπουλου, οι οποίοι διετύπωσαν την εξής άποψη προς την οποία συντάχθηκε και ο Πάρεδρος Δ. Βασιλειάδης: Η προσβαλλόμενη πράξη του Ε' Τμήματος του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους, εκδοθείσα επί ερωτήματος της Διεύθυνσης Πολιτικής Γης του Υπουργείου Αγροτικής Ανάπτυξης και Τροφίμων, δεν μπορεί να θεωρηθεί ως εκδοθείσα στο πλαίσιο της γνωμοδοτικής αρμοδιότητος που χορηγούν στο Νομικό Συμβούλιο του Κράτους οι μνημονευθείσες στην τέταρτη σκέψη διατάξεις του νόμου [Ν] 3086/2002. Και τούτο, διότι με την πράξη αυτή δεν διερευνώνται ζητήματα ερμηνείας αφηρημένου κανόνα δικαίου, ανακύψαντα ενώπιον διοικητικής αρχής εξ αφορμής συγκεκριμένης υποθέσεως, ώστε να διατυπωθεί η επί των ζητημάτων αυτών άποψη του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους επί της έννοιας του εν λόγω κανόνα, αλλά εφαρμόζεται στη δεδομένη περίπτωση, κατά διατύπωση πλήρους νομικού συλλογισμού, η διάταξη του άρθρου 3 περίπτωση ΙΙΙ υποπερίπτωση β' του νόμου 998/1979, όπως αυτή αντικαταστάθηκε με το άρθρο 1 του νόμου 3208/2003, επί συγκεκριμένων πραγματικών περιστατικών και συνάγεται το συμπέρασμα ότι συγκεκριμένο, με αριθμό 1193 με κληροτεμάχιο του αγροκτήματος Ουρανούπολης του Δήμου Σταγείρων - Ακάνθου Χαλκιδικής, ειδικώς προσδιοριζόμενο κατά το εμβαδόν έχει χαρακτήρα δασικής εκτάσεως και όχι δάσους. Είναι, από την άποψη αυτή, χαρακτηριστικό ότι, κατά το γράμμα της προσβαλλόμενης πράξεως του Ε' Τμήματος του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους, η προμνησθείσα έκταση πρέπει να χαρακτηρισθεί ως δασική κατ' εφαρμογή της αναφερθείσης διατάξεως του προμνησθέντος άρθρου 3 περίπτωση ΙΙΙ υποπερίπτωση β' του νόμου 998/1979.
Εν όψει, άλλωστε, του ότι αντικείμενο της προσβαλλόμενης πράξεως δεν ήταν η διατύπωση απόψεως επί της ερμηνείας κανόνα δικαίου, αλλά η εφαρμογή της προμνησθείσης διατάξεως του νόμου 998/1979 επί συγκεκριμένου πραγματικού, ένα μέλος του Ε' Τμήματος του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους μειοψήφησε και, κατ' επίκληση του ότι κατά το άρθρο 6 παράγραφος 6 του νόμου [Ν] 3086/2002 του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους γνωμοδοτεί επί της ερμηνείας συγκεκριμένων διατάξεων (νομικών προβληματισμών), διατύπωσε την άποψη (την οποία η πλειοψηφία του Ε' Τμήματος του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους δεν αποκρούει με ρητή σκέψη) ότι το Νομικό Συμβούλιο του Κράτους δεν έχει αρμοδιότητα να γνωμοδοτήσει εάν η αναφερόμενη στο ερώτημα έκταση είναι δασική ή δάσος. Υπό τα δεδομένα, όμως, αυτά, η προσβαλλόμενη πράξη του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους συνιστά, μετά την αποδοχή της από τον Υφυπουργό Αγροτικής Ανάπτυξης και Τροφίμων (ο οποίος δεν διατυπώνει, σημειωτέον, καμία επιφύλαξη ως προς την ακρίβεια των πραγματικών δεδομένων στα οποία αναφέρεται η πράξη του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους), πράξη χαρακτηρισμού συγκεκριμένης εκτάσεως ως δασικής και, επομένως, πράξη εκτελεστή, εκδοθείσα κατά παράβαση των διατάξεων των άρθρων 10 και 1 του εκτελεστικού του Συντάγματος νόμου 998/1979 περί αναθέσεως της σχετικής αρμοδιότητος στον οικείο Δασάρχη και στην Επιτροπή Επιλύσεως Δασικών Αμφισβητήσεων και δυναμένη, με το περιεχόμενο αυτό, να αποτελέσει έρεισμα για την έκδοση των άλλων, αφορωσών την συγκεκριμένη έκταση, εκτελεστών πράξεων, όπως της κατά το άρθρο 75 παράγραφος 2 του νόμου 998/1979 πράξεως παραχωρήσεως δασικής εκτάσεως.
Εξάλλου, του προεχόντως τιθεμένου εν προκειμένω ζητήματος της εκτελεστότητας της προσβαλλόμενης πράξεως, διάφορο είναι το ζήτημα αν σε κάθε περίπτωση διατηρείται το αντικείμενο της παρούσης δίκης μετά το υπ' αριθμόν 12020/2008 έγγραφο της Προϊσταμένης της Διευθύνσεως Δασών Περιφέρειας Κεντρικής Μακεδονίας, με το οποίο εντέλλεται το Δασαρχείο Αρναίας για την άμεση έκδοση πράξεως χαρακτηρισμού για το σύνολο του με αριθμό 1193 με τεμαχίου, εμβαδού 10.691,43 στρεμμάτων του αγροκτήματος Ουρανούπολης Χαλκιδικής για την περαιτέρω προστασία της εκτάσεως (βλέπε και το υπ' αριθμόν 4007/2008 έγγραφο του Υφυπουργού Αγροτικής Ανάπτυξης και Τροφίμων), καθώς και το εάν η αίτηση ασκείται με έννομο συμφέρον και εν γένει παραδεκτώς με την επιδίωξη να ακυρωθεί η προσβαλλόμενη γνωμοδότηση, που υποστηρίζεται ότι είναι εκτελεστή διοικητική πράξη, ως αναρμοδίως εκδοθείσα κατά παράβαση του άρθρου 6 παράγραφος 6 του νόμου [Ν] 3086/2002.
8. Επειδή, μετά ταύτα, η κρινομένη αίτηση πρέπει να απορριφθεί.
Δια ταύτα
Απορρίπτει την υπό κρίση αίτηση.
Διατάσσει την κατάπτωση του παραβόλου.
Επιβάλλει στο αιτούν σωματείο την δικαστική δαπάνη του Δημοσίου που ανέρχεται στο ποσό των 460 €.
Η διάσκεψη έγινε στην Αθήνα την 13-04-2009
Ο Προεδρεύων Αντιπρόεδρος
Η Γραμματέας
και η απόφαση δημοσιεύθηκε σε δημόσια συνεδρίαση της 05-03-2010.
Ο Πρόεδρος
Η Γραμματέας