ΣτΕ 3638/2009
 Περιεχόμενα |  Προηγούμενο |  Επόμενο |
|
Αριθμός 3638/2009
Το Συμβούλιο της Επικρατείας
Τμήμα Ε
Συνεδρίασε δημόσια στο ακροατήριό του στις 10-03-2007, με την εξής σύνθεση: Π.N. Φλώρος, Αντιπρόεδρος, Προεδρεύων, σε αναπλήρωση του Προέδρου του Τμήματος, που είχε κώλυμα, Αγγελική Θεοφιλοπούλου, Αθανάσιος Ράντος, Ι. Μαντζουράνης, Μ.-Ε. Κωνσταντινίδου, Σύμβουλοι, Ρ. Γιαννουλάτου, Δ. Βασιλειάδη, Πάρεδροι. Γραμματέας η Ειρήνη Βαϊδάνη.
Για να δικάσει την από 09-05-2005 αίτηση:
του Δήμου __________,
κατά:
1) του Υπουργού Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων, ο οποίος παρέστη με τον Κ. Βαρδακαστάνη, Πάρεδρο του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους,
2) του Υπουργού Πολιτισμού, ο οποίος παρέστη με τον Π. Δημόπουλο, Πάρεδρο του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους.
Με την αίτηση αυτή ο αιτών επιδιώκει να ακυρωθεί το από 07-03-2005 προεδρικό διάταγμα (ΦΕΚ 243/Δ/2005) Καθορισμός Ζώνης Οικιστικού Ελέγχου κατωτάτου ορίου κατάτμησης και λοιπών όρων και περιορισμών δόμησης στην εκτός εγκεκριμένου ρυμοτομικού σχεδίου και εκτός ορίων οικισμών προϋφιστάμενων του έτους 1923 περιοχή του Δήμου ... Νήσου ... (...) και των νησίδων ... και κάθε άλλη σχετική πράξη ή παράλειψη της Διοικήσεως.
Η εκδίκαση άρχισε με την ανάγνωση της εκθέσεως του Εισηγητή, Συμβούλου Αθανάσιο Ράντο.
Κατόπιν το δικαστήριο άκουσε τον πληρεξούσιο του αιτούντος, ο οποίος ανέπτυξε και προφορικά τους προβαλλόμενους λόγους ακυρώσεως και ζήτησε να γίνει δεκτή η αίτηση και τους αντιπροσώπους των Υπουργών, οι οποίοι ζήτησαν την απόρριψή της.
Μετά τη δημόσια συνεδρίαση το δικαστήριο συνήλθε σε διάσκεψη σε αίθουσα του δικαστηρίου και
Αφού μελέτησε τα σχετικά έγγραφα
Σκέφθηκε κατά το Νόμο
1. Επειδή για την άσκηση της κρινομένης αιτήσεως δεν απαιτείται, κατά νόμο, η καταβολή παραβόλου.
2. Επειδή, με την αίτηση αυτή ζητείται η ακύρωση του από 07-03-2005 προεδρικού διατάγματος Καθορισμός Ζώνης Οικιστικού Ελέγχου (ΖΟΕ), κατωτάτου ορίου κατάτμησης και λοιπών όρων και περιορισμών δόμησης στην εκτός εγκεκριμένου ρυμοτομικού σχεδίου και εκτός ορίων οικισμών προϋφιστάμενων του έτους 1923 περιοχή του Δήμου ... Νήσου ... (...) ... (ΦΕΚ 243/Δ/2005).
3. Επειδή, η κρινόμενη αίτηση, κατατεθείσα στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 09-05-2005, την εξηκοστή δεύτερη ημέρα από τη δημοσίευση του προσβαλλόμενου προεδρικού διατάγματος στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, ασκείται εμπροθέσμως, εφόσον η εξηκοστή και εξηκοστή πρώτη ημέρα ήταν εξαιρετέες ως αργίες (Σάββατο και Κυριακή).
4. Επειδή, με το προσβαλλόμενο διάταγμα, η εκτός σχεδίου περιοχή του αιτούντος Δήμου κατανέμεται σε επί μέρους ζώνες (περιοχές), ανάλογα με τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά καθεμιάς από αυτές, καθορίζονται δε, για κάθε ζώνη, ιδιαίτερες απαγορεύσεις και χρήσεις γης, κατώτατα όρια κατατμήσεως, καθώς και ειδικοί όροι και περιορισμοί δομήσεως. Θεσπίζονται, ειδικότερα, μεταξύ άλλων,
α) απόλυτη απαγόρευση δομήσεως (περιοχές με στοιχεία 2.3Α.1Α, 2.3Α.6) ή υπό προϋποθέσεις δόμηση (περιοχή 2.3Α.1)β),
β) δυνατότητα ανεγέρσεως μόνον αγροικιών και μόνον από κατ' επάγγελμα αγρότες (περιοχές με στοιχεία 2.2Β και 2.2ΣΤ.2),
γ) περιορισμένη δυνατότητα ανεγέρσεως κατοικιών (περιοχές με στοιχεία 2.3Α.1Β, 2.3Α.7, 2.3Α.8, 2.3Α.9, 2.3Α.11), τουριστικών εγκαταστάσεων (περιοχή με στοιχεία 2.1Α.1), κτιρίων συναθροίσεως κοινού και πολιτιστικών λειτουργιών (περιοχή με στοιχεία 2.3Α.9) και εγκαταστάσεων μεταποιήσεως - αποθηκεύσεως (περιοχή με στοιχεία 2.1.δ) και
δ) απαγόρευση λειτουργίας καταστημάτων (περιοχή με στοιχεία (2.3Α.11).
Εν σχέσει προς τους περιορισμούς και απαγορεύσεις αυτές, ο αιτών Δήμος προβάλλει, με την κρινομένη αίτηση, ότι μειώνουν σημαντικά την οικονομική αξία του συνόλου των ιδιοκτησιών της νήσου, περιορίζοντας το δικαίωμα καρπώσεως, εκμεταλλεύσεως και διαθέσεώς τους, ότι συνιστούν μέτρο ισοδύναμο με αναγκαστική απαλλοτρίωση, αφού δεν συνοδεύονται από ρύθμιση για την αποζημίωση των ιδιοκτητών των βεβαρημένων ακινήτων και ότι προσβάλλουν, με τον τρόπο αυτό, στον πυρήνα του το δικαίωμα ιδιοκτησίας τους, όπως αυτό κατοχυρώνεται με το άρθρο 17 παράγραφος 1 του Συντάγματος και με το (πρώτο) Πρόσθετο Πρωτόκολλο της Ευρωπαϊκής Συμβάσεως για τα Δικαιώματα του Ανθρώπου (ΕΣΔΑ), που κυρώθηκε με το νομοθετικό διάταγμα [Ν] 53/1974 (ΦΕΚ 256/Α/1974). Προβάλλει, επίσης, ότι οι περιορισμοί και απαγορεύσεις αυτές προσβάλλουν την αρχή της αναλογικότητας, αφού πλήττουν δυσαναλόγως ιδιοκτησίες, τις οποίες οι ιδιοκτήτες τους απέκτησαν με μεγάλο κόστος, ελπίζοντας στην οικονομική τους αξιοποίηση με βάση το μέχρι τούδε ισχύον νομοθετικό καθεστώς χρήσεων και δομήσεως. Το παραδεκτό, όμως, προβολής των λόγων αυτών, όπως προβάλλονται, προϋποθέτει φορέα του δικαιώματος της ιδιοκτησίας, αφού το αντίστοιχο δικαίωμα κατοχυρώνεται υπέρ αυτού. Ο δε οικείος Δήμος, προσβάλλοντας, μάλιστα, ρυθμίσεις που αφορούν τόσο δημότες όσο και μη δημότες του, δεν μπορεί να επικαλείται την προσβολή δικαιώματος του οποίου δεν είναι φορέας, ισχυριζόμενος απλώς ότι από τις ρυθμίσεις αυτές θίγονται οι δημότες του, τους οποίους, άλλωστε, δεν μπορεί, κατά νόμο, να εκπροσωπεί ή να υποκαθιστά στην άσκηση δικαιωμάτων τους, που τυχόν απορρέουν από δικαίωμα ιδιοκτησίας εκείνων. Συνεπώς, ο αιτών Δήμος, ο οποίος δεν προβάλλει ούτε αποδεικνύει ότι είναι ιδιοκτήτης συγκεκριμένων ακινήτων στις επίμαχες ζώνες, χωρίς έννομο συμφέρον προβάλλει τους λόγους αυτούς, οι οποίοι, συνεπώς, πρέπει, κατά το άρθρο 47 παράγραφος 1 του προεδρικού διατάγματος 18/1989, να απορριφθούν ως απαράδεκτοι.
5. Επειδή, το επίδικο διάταγμα έχει εκδοθεί κατ' επίκληση, στο προοίμιό του, του άρθρου 29 παράγραφος 1 του νόμου 1337/1983 (ΦΕΚ 33/Α/1983), το οποίο εξακολουθεί να εφαρμόζεται και μετά την ισχύ του νόμου 2508/1997 (ΦΕΚ 124/Α/1997) δυνάμει του άρθρου 25 παράγραφος 5 του τελευταίου αυτού νόμου, και του οποίου το περιεχόμενο, όπως τροποποιηθέν διαμορφώθηκε, αποδίδεται με το άρθρο 183 παράγραφος 1 του Κώδικα Βασικής Πολεοδομικής Νομοθεσίας (από 14-07-1999 προεδρικό διάταγμα (ΦΕΚ 580/Δ/1999)). Κατά την διάταξη αυτή:
{1. Με προεδρικά διατάγματα που εκδίδονται με πρόταση του Υπουργού Περιβάλλοντος και Δημοσίων Έργων ορίζονται οι πόλεις και οικισμοί γύρω από τα όρια των οποίων καθορίζεται Ζώνη Οικιστικού Ελέγχου (ΖΟΕ). Με τα προεδρικά διατάγματα αυτά καθορίζεται και το πλάτος των Ζωνών Οικιστικού Ελέγχου σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση οικισμού ή θέσης του ή προσδιορίζονται τα όρια της ΖΟΕ σε χάρτη κατάλληλης κλίμακας ... Το πλάτος της ζώνης οικιστικού ελέγχου υπολογίζεται από τα αντίστοιχα ακραία όρια του εγκεκριμένου σχεδίου πόλης ή του οικισμού προ του 1923 ...}
Εξάλλου, με το άρθρο 100 παράγραφοι 3 έως 6 του Κώδικα Βασικής Πολεοδομικής Νομοθεσίας, που αποδίδει το περιεχόμενο του άρθρου 1 και του άρθρου 2 παράγραφος 1 του από 02-03-1981 προεδρικού διατάγματος Περί των ληπτέων υπ' όψιν στοιχείων και του τρόπου καθορισμού των ορίων των προ της 16-08-1923 υφισταμένων οικισμών των στερουμένων εγκεκριμένου ρυμοτομικού σχεδίου ... (ΦΕΚ 138/Δ/1981), καθορίζονται τα στοιχεία τα οποία πρέπει να λαμβάνει υπ' όψιν της η Διοίκηση προκειμένου να χωρέσει στην διαπίστωση της υπάρξεως οικισμού προ του έτους 1923, καθώς και της ακριβούς θέσεως των ορίων του, θεσπίζεται δε η οικεία διαδικασία. Κατά την έννοια των διατάξεων αυτών, ως Ζώνη Οικιστικού Ελέγχου μπορεί να καθορίζεται εκτός σχεδίου πόλεως περιοχή, κυμαινόμενου πλάτους, η οποία εκκινεί από τα όρια περιοχής με εγκεκριμένο σχέδιο πόλεως ή τα όρια οικισμού προϋφιστάμενου του έτους 1923. Συνεπώς, ο καθορισμός της προϋποθέτει είτε την ύπαρξη οικισμού με εγκεκριμένο σχέδιο πόλεως είτε, κατ' αρχήν, την ύπαρξη οικισμού προϋφιστάμενου του έτους 1923, τα όρια του οποίου έχουν ήδη καθορισθεί κατά νόμιμη διαδικασία. Ειδικώς, όμως, στην τελευταία αυτή περίπτωση των προϋφιστάμενων του έτους 1923 οικισμών χωρίς εγκεκριμένο σχέδιο πόλεως, και εν όψει του ότι ο κατά τις οικείες διατάξεις καθορισμός των ορίων τους έχει διαπιστωτικό χαρακτήρα και ανάγεται στην υφισταμένη το έτος 1923 πραγματική έκταση του οικισμού (παράβαλε ΣτΕ 2052/2003), επιτρέπεται, κατά την έννοια των ανωτέρω διατάξεων, να χωρέσει ο καθορισμός της Ζώνης Οικιστικού Ελέγχου και πριν από τον κατά την οικεία διαδικασία καθορισμό των ορίων του οικισμού, δεδομένου ότι, πάντως, ο οικισμός αυτός εξ ορισμού δεν δημιουργείται το πρώτον αλλά υφίσταται ήδη από πολλών ετών, περικλειόμενος έκτοτε από όρια. Στην περίπτωση αυτή, και εφόσον, κατά την διαδικασία εκδόσεως άλλων διοικητικών πράξεων (λ.χ. οικοδομικών αδειών), ανακύψει αμφισβήτηση για την ακριβή θέση του ορίου μεταξύ του προϋφιστάμενου του έτους 1923 οικισμού και της Ζώνης Οικιστικού Ελέγχου που τον περιβάλλει, αποφαίνεται παρεμπιπτόντως η εκάστοτε αρμόδια πολεοδομική αρχή (ΣτΕ 2318/2005).
6. Επειδή, στην προκειμένη περίπτωση, με το προσβαλλόμενο προεδρικό διάταγμα καθορίσθηκε Ζώνη Οικιστικού Ελέγχου στην εκτός εγκεκριμένου ρυμοτομικού σχεδίου και εκτός ορίων οικισμών προϋφιστάμενων του έτους 1923 περιοχή του Δήμου ... Νήσου ... (...) και των νησίδων ..., στην Ζώνη δε αυτή περιελήφθησαν, μεταξύ άλλων, οι περιοχές με τα στοιχεία 2.3Α 8. Με την κρινομένη αίτηση προβάλλεται ότι το προσβαλλόμενο διάταγμα είναι, κατά το μέρος αυτό, ακυρωτέο, διότι δεν έχουν ακόμη νομίμως καθορισθεί τα όρια των προϋφιστάμενων του έτους 1923 οικισμών, στις περιφέρειες των οποίων εμπίπτουν οι ως άνω περιοχές με τα στοιχεία 2.3Α 8. Ο λόγος αυτός ακυρώσεως πρέπει, κατά τα εκτεθέντα στην προηγουμένη σκέψη, να απορριφθεί ως αβάσιμος, δεδομένου ότι ο κατά την οικεία νόμιμη διαδικασία καθορισμός των ορίων των οικισμών αυτών δεν αποτελεί κατά νόμον αναγκαία προϋπόθεση για τον καθορισμό της Ζώνης Οικιστικού Ελέγχου.
7. Επειδή, στα πλαίσια του Κοινοτικού Προγράμματος ENVIREG καταρτίσθηκε Ειδική Χωροταξική Μελέτη (ΕΧΜ) για τις νήσους Άνδρο - Τήνο - Μύκονο, η πρώτη φάση της οποίας ολοκληρώθηκε τον Φεβρουάριο 1993, η δεύτερη φάση τον Ιούλιο του ιδίου έτους και η τρίτη φάση τον Ιούλιο του έτους 1996. Όπως προκύπτει από το κείμενο της Ειδικής Χωροταξικής Μελέτης και την 257/1998 γνωμοδότηση του Κεντρικού Συμβουλίου Χωροταξίας, Οικισμού και Περιβάλλοντος, σκοπός αυτής της μελέτης ήταν η αξιολόγηση της υπάρχουσας κατάστασης και η διαμόρφωση προτάσεων οργάνωσης και ρύθμισης των υπό μελέτη περιοχών προς το σκοπό της ορθολογικής εκμετάλλευσης των φυσικών πόρων, της ισόρροπης ανάπτυξης των δραστηριοτήτων και της προστασίας και αξιοποίησης του φυσικού και ανθρωπογενούς περιβάλλοντος. Εκτιμήθηκε το γεγονός ότι στη νήσο ... ο κυρίαρχος τομέας απασχόλησης είναι ο τριτογενής (τουρισμός - υπηρεσίες), η κυριαρχία του οποίου δυναμικά μπορεί να κατακλύσει το σύνολο της έκτασης του νησιού, να δημιουργήσει έντονα οικιστικά προβλήματα και να θέσει σε κίνδυνο τη διαιώνιση των φυσικών και ανθρωπογενών πόρων στους οποίους βασίζεται (σελίδα 6 της 257/1998 γνωμοδότησης). Παρατηρήθηκε ότι η Χώρα της ..., που περιέχει το 55% των ξενοδοχειακών εγκαταστάσεων, θεωρείται κορεσμένη περιοχή και ότι οι πιέσεις για οικιστική ανάπτυξη εκτονώνονται με την παρόδια περιαστική δόμηση κατά μήκος των οδικών αξόνων, προς τους οριοθετημένους οικισμούς και τις ευρύτερες περιοχές τους, προς τις παραλίες θεσμοθετημένης τουριστικής ανάπτυξης, αλλά και σε άλλες περιοχές (παραλιακές ή ενδοχώρας), όπου η δόμηση τείνει να κατακλύσει διάσπαρτα το τοπίο και σε ορισμένες περιπτώσεις να αλλοιώσει τη χαρακτηριστική του μορφολογία. Προς το σκοπό της αποτροπής των ως άνω κινδύνων έγινε ο καθορισμός των περιοχών ως περιοχών παραγωγικών δραστηριοτήτων, οι οποίες διακρίνονται σε περιοχές τουρισμού - παραθερισμού, αναψυχής, γεωργικής γης υψηλής παραγωγικότητας, βοσκοτόπων και λοιπής γεωργικής γης και μονάδων μεταποίησης αποθήκευσης, και ως περιοχών προστασίας και ειδικότερα ως περιοχών απόλυτης προστασίας, προστασίας παραλιών - ακτών κολύμβησης, ειδικού μορφολογικού ελέγχου κατασκευών για την προστασία των ιδιαίτερα ευαίσθητων περιοχών του φυσικού τοπίου (σελίδες 104 - 106, Ειδική Χωροταξική Μελέτη, Γ1 Φάση, ΠΕ 636/2002).
Όπως, προκύπτει από την ως άνω Ειδική Χωροταξική Μελέτη, οι περιοχές με στοιχεία 2.3Α.8, οι οποίες στο άρθρο 3 του προσβαλλόμενου διατάγματος, στο κεφάλαιο Θ, χαρακτηρίζονται ως Περιοχές προστασίας διακεκριμένων τμημάτων του φυσικού τοπίου, και στις οποίες με τις διατάξεις Θ.ΙΙΙ.(α) του άρθρου αυτού καθορίζεται κατά τον κανόνα όριο κατάτμησης και αρτιότητας τα 10 στρέμματα, αποτελούν ιδιαίτερα ευαίσθητες περιοχές του φυσικού τοπίου και ειδικότερα μεγάλες περίοπτες εκτάσεις, εν γένει αδόμητες, στις ορεινές περιοχές του ..., του ... και επιμέρους εκτάσεις μικρότερης κλίμακας ιδιάζουσας υφής και μορφολογίας του φυσικού εδάφους που χρειάζονται προστασία (κορυφογραμμές, φόντα, βράχια κ.λ.π.) (βλέπε Ειδική Χωροταξική Μελέτη, Τρίτη Φάση σελίδα 75).
Ο καθορισμός των περιοχών αυτών αποσκοπεί στην προστασία της ενότητας της γήινης μάζας, των κορυφογραμμών, όπως φαίνονται από καίριες δημόσιες θέσεις, καθώς και των βραχωδών σχηματισμών (βλέπε Ειδική Χωροταξική Μελέτη, Τρίτη Φάση σελίδα 94, και Ειδική Χωροταξική Μελέτη Γ1 Φάση, σελίδα 114). Οι διαπιστώσεις αυτές συνοδεύονται από αναλυτικό πίνακα των περιοχών που φέρουν τα χαρακτηριστικά αυτά.
Επί των ρυθμίσεων της Ειδικής Χωροταξικής Μελέτης γνωμοδότησαν οι δημοτικές και κοινοτικές αρχές, το Νομαρχιακό Συμβούλιο Χωροταξίας, Οικισμού και Περιβάλλοντος και το Κεντρικό Συμβούλιο Χωροταξίας, Οικισμού και Περιβάλλοντος, υποβλήθηκε το σχέδιο διατάγματος στο Συμβούλιο της Επικρατείας προς επεξεργασία και εκδόθηκε το ΠΕ 636/2002. Το Δημοτικό Συμβούλιο ..., με την 126/2004 απόφασή του, ανέθεσε σε καθηγήτρια πανεπιστημίου και σε αρχιτέκτονα - χωροτάκτη την υποστήριξη των θέσεων του Δήμου στο θέμα του καθορισμού της Ζώνης Οικιστικού Ελέγχου. Σκοπός της σύνταξης της Έκθεσης Ανασκόπησης και Προσαρμογής Πρότασης Ειδικής Χωροταξικής Μελέτης ... Αυγούστου 2004, η οποία συνετάγη, ήταν ο εντοπισμός των μεταβολών των πραγματικών και νομικών δεδομένων που επήλθαν μετά την έκδοση του ΠΕ 636/2002. Η έκθεση αυτή υποβλήθηκε στη Διοίκηση και ελήφθη υπόψη από το Κεντρικό Συμβούλιο Χωροταξίας, Οικισμού και Περιβάλλοντος (βλέπε 324/2004 γνωμοδότηση), το οποίο μάλιστα δέχθηκε ορισμένες από τις προτάσεις του Δήμου ..., αλλά και από το Συμβούλιο της Επικρατείας (βλέπε ΠΕ 8/2004, παρατήρηση υπ' αριθμόν 3).
Εξάλλου, εν όψει του μακρού χρόνου της εν γένει διαδικασίας εκπονήσεως της Ζώνης Οικιστικού Ελέγχου και του γεγονότος ότι σ' αυτήν, από την κατά νόμο φύση της, εμπεριέχονται ρυθμίσεις με σχετικώς μακροπρόθεσμη προοπτική, μη υποκείμενες σε αναθεωρήσεις κατά μικρά χρονικά διαστήματα ή σε περιπτώσεις μη ουσιωδών μεταβολών των οικιστικών δεδομένων της περιοχής, η επιδείνωση της κατάστασης, αλλά και η επέλευση του κινδύνου που είχε ήδη εντοπισθεί από την Ειδική Χωροταξική Μελέτη δεν συνιστά ουσιώδη οικιστική μεταβολή επηρεάζουσα το επίκαιρο των προβλέψεων της μελέτης και των ρυθμίσεων που υιοθετήθηκαν από το προσβαλλόμενο διάταγμα. Συνεπώς, είναι απορριπτέος ως αβάσιμος ο λόγος ακυρώσεως με τον οποίο προβάλλεται ότι το προσβαλλόμενο διάταγμα, κατά παράβαση ουσιώδους τύπου της διαδικασίας, στηρίζεται σε ανεπίκαιρη ειδική χωροταξική μελέτη.
8. Επειδή, ο νόμος 1650/1986 για την προστασία του φυσικού περιβάλλοντος (ΦΕΚ 160/Α/1986) ορίζει στο μεν άρθρο 18 ότι:
{1. Η φύση και το τοπίο προστατεύονται και διατηρούνται, ώστε να διασφαλίζονται οι φυσικές διεργασίες, η αποδοτικότητα των φυσικών πόρων, η ισορροπία και η εξέλιξη των οικοσυστημάτων καθώς και η ποικιλομορφία, η ιδιαιτερότητα ή η μοναδικότητά τους.
2. ...
3. Οι περιοχές, τα στοιχεία ή τα σύνολα της προηγούμενης παραγράφου μπορούν να χαρακτηρίζονται, σύμφωνα με τα κριτήρια του άρθρου 19, ως:
| • | Περιοχές απόλυτης προστασίας της φύσης. |
| • | Περιοχές προστασίας της φύσης. |
| • | Εθνικά πάρκα. |
| • | Προστατευόμενοι φυσικοί σχηματισμοί, προστατευόμενα τοπία και στοιχεία του τοπίου. |
| • | Περιοχές οικοανάπτυξης. |
4. Αν, για την προστασία και διατήρηση των περιοχών, των στοιχείων ή των συνόλων της προηγούμενης παραγράφου, επιβάλλεται παράλληλα η εφαρμογή ορισμένων μέτρων σε γειτονικές εκτάσεις, οι παραπάνω περιοχές, τα στοιχεία ή τα σύνολα αποτελούν κεντρικό τμήμα μιας ευρύτερης περιοχής, στην οποία τα αναγκαία μέτρα προστασίας κλιμακώνονται κατά ζώνες.
5. Τα αντικείμενα προστασίας και διατήρησης της παραγράφου 3 με τις τυχόν ζώνες τους διέπονται από εκδιδόμενους κατά το άρθρο 21 παράγραφος 2 κανονισμούς λειτουργίας ή κανονισμούς λειτουργίας και διαχείρισης ή ειδικά σχέδια ανάπτυξης και διαχείρισης, όπου εξειδικεύονται τα αναγκαία μέτρα προστασίας, οργάνωσης και λειτουργίας και οι όροι και οι περιορισμοί άσκησης δραστηριοτήτων και εκτέλεσης έργων}
στο δε άρθρο 19 ότι:
{1. Ως περιοχές απόλυτης προστασίας της φύσης χαρακτηρίζονται εκτάσεις με εξαιρετικά ευαίσθητα οικοσυστήματα, βιότοποι ή οικότοποι σπάνιων ή απειλούμενων με εξαφάνιση ειδών της αυτοφυούς χλωρίδας ή άγριας πανίδας ή εκτάσεις που έχουν αποφασιστική θέση στον κύκλο ζωής σπάνιων ή απειλούμενων με εξαφάνιση ειδών της άγριας πανίδας. Στις περιοχές απόλυτης προστασίας της φύσης απαγορεύεται κάθε δραστηριότητα. Κατ' εξαίρεση, μπορεί να επιτρέπονται, σύμφωνα με τις ειδικότερες ρυθμίσεις του οικείου κανονισμού, η διεξαγωγή επιστημονικών ερευνών και η εκτέλεση εργασιών που αποσκοπούν στη διατήρηση των χαρακτηριστικών τους, εφόσον εξασφαλίζεται υψηλός βαθμός προστασίας.}
Περαιτέρω το άρθρο 21 ορίζει ότι:
{1. Ο χαρακτηρισμός περιοχών, στοιχείων ή συνόλων της φύσης και του τοπίου, σύμφωνα με τα άρθρα 18 και 19 και ο καθορισμός των ορίων τους και των τυχόν ζωνών προστασίας τους γίνονται με προεδρικό διάταγμα, που εκδίδεται ύστερα από πρόταση των Υπουργών Γεωργίας, Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων, Βιομηχανίας, Ενέργειας και Τεχνολογίας και του κατά περίπτωση αρμόδιου υπουργού ύστερα από γνώμη του νομαρχιακού συμβουλίου, σε εφαρμογή περιφερειακού ή νομαρχιακού ή ειδικού χωροταξικού σχεδίου ή γενικού πολεοδομικού σχεδίου ή ειδικής περιβαλλοντικής μελέτης. Σε κάθε περίπτωση η σύνταξη ειδικής περιβαλλοντικής μελέτης είναι απαραίτητη για την τεκμηρίωση της σημασίας του προστατευτέου αντικειμένου και τη σκοπιμότητα των προτεινόμενων μέτρων προστασίας. Με απόφαση του Υπουργού Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημόσιων Έργων και του κατά περίπτωση αρμόδιου υπουργού καθορίζεται η διαδικασία κατάρτισης και έγκρισης των ειδικών αυτών περιβαλλοντικών μελετών και το περιεχόμενό τους. Ειδικά ο χαρακτηρισμός και ο καθορισμός των ορίων και των τυχόν ζωνών προστασίας, περιοχών, στοιχείων ή συνόλων της φύσης και του τοπίου, που περιλαμβάνονται σε Ζώνη Οικιστικού Ελέγχου (ΖΟΕ), γίνεται με την πράξη καθορισμού της Ζώνης Οικιστικού Ελέγχου και με τη διαδικασία του άρθρου 29 του νόμου 1337/1983, όπως ισχύει.}
Ο θεσμός των ζωνών οικιστικού ελέγχου, στην διαδικασία των οποίων παραπέμπει η τελευταία διάταξη της παραγράφου 1 του άρθρου 21 του νόμου 1650/1986, αποτελεί υποκατάστατο της ορθολογικής χωροταξίας μεγάλης κλίμακας, εθνικής και περιφερειακής, που αξιώνεται από το άρθρο 24 παράγραφος 2 του Συντάγματος. Με τις ζώνες αυτές σκοπείται ο άμεσος έλεγχος των χρήσεων γης στις περιοχές εκτός σχεδίων πόλεων, που διαφορετικά θα χωρούσαν με άναρχο τρόπο, συνεπαγόμενο την δέσμευση των επιλογών της ορθολογικής χωροταξίας, την υποβάθμιση και την καταστροφή του φυσικού περιβάλλοντος από την ανεξέλεγκτη ένταση των χρήσεων και τις συγκρούσεις μεταξύ αυτών. Με τον θεσμό αυτό διασφαλίζεται η πρόληψη των προβλημάτων που συνδέονται με την οικιστική ανάπτυξη των πόλεων, ο ορθολογικός έλεγχος των χρήσεων γης και των λοιπών όρων και περιορισμών δόμησης, όπως είναι ιδίως η θέσπιση κατώτατου ορίου κατάτμησης των οικοπέδων στις πιο πάνω περιοχές και εν γένει η προστασία του φυσικού περιβάλλοντος. Έτσι από το γράμμα της ως άνω διατάξεως του άρθρου 21 παράγραφος 1 περίπτωση τελευταία, την διαδικασία της ψηφίσεώς της και τον συσχετισμό της προς τον θεσμό των ζωνών οικιστικού ελέγχου, προκύπτει σαφώς η νομοθετική βούληση να γίνεται με την πράξη καθορισμού της Ζώνης Οικιστικού Ελέγχου και με την διαδικασία του άρθρου 29 του νόμου 1337/1983 ο χαρακτηρισμός περιοχών, στοιχείων ή συνόλων της φύσης και του τοπίου που περιλαμβάνονται σε ζώνη οικιστικού ελέγχου (ΖΟΕ), καθώς και ο καθορισμός των ορίων των και των ζωνών προστασίας. Σύμφυτη με τον καθορισμό αυτό είναι η επιβολή όλων των όρων δόμησης και χρήσης της γης που υπαγορεύονται από την ανάγκη προστασίας των ως άνω περιοχών (ΣτΕ 1184/1996). Οι περιεχόμενοι δε στο άρθρο 18 του νόμου 1650/1986 χαρακτηρισμοί περιοχών, στοιχείων ή συνόλων της φύσης και του τοπίου ως απολύτου προστασίας της φύσης, προστασίας της φύσης κ.λ.π. δεν είναι δεσμευτικοί κατά τον καθορισμό της Ζώνης Οικιστικού Ελέγχου. Κατά συνέπεια, επιτρέπονται και διαφορετικοί χαρακτηρισμοί, όπως περιοχές προστασίας διακεκριμένων τμημάτων του φυσικού τοπίου και, ως εκ τούτου, είναι απορριπτέος ως αβάσιμος ο λόγος ακυρώσεως με τον οποίο προβάλλεται ότι, στις επίδικες περιοχές, με στοιχεία 2.3Α.8, επιβάλλονται αυθαιρέτως περιορισμοί ανάλογοι με αυτούς που προβλέπονται για τις περιοχές προστασίας της φύσης του νόμου 1650/1986, παρά το ότι δεν προβλέπεται από συγκεκριμένη νομοθετική διάταξη ο χαρακτηρισμός τους ως περιοχών προστασίας διακεκριμένων τμημάτων του φυσικού τοπίου.
9. Επειδή, ο λόγος ακυρώσεως, κατά τον οποίο το προσβαλλόμενο διάταγμα είναι αόριστο και ακυρωτέο διότι δεν επεξηγείται σ' αυτό αν με τις ισοϋψείς καμπύλες, που καθορίζουν περιοχές εντασσόμενες σε ζώνες, εννοείται η οριζοντιογραφική θέση της καμπύλης κλίμακας 1:5000 της Γεωγραφικής Υπηρεσίας Στρατού ή η καμπύλη που ορίζεται από το απόλυτο υψόμετρο από την μέση στάθμη της θάλασσας, πρέπει να απορριφθεί, προεχόντως διότι με αυτόν δεν προσάπτεται συγκεκριμένη πλημμέλεια στο κανονιστικό περιεχόμενο του διατάγματος ούτε, ειδικότερα, αμφισβητείται η ορθότητα της χαράξεως των ορίων των ζωνών.
10. Επειδή, προβάλλεται, ως λόγος ακυρώσεως, ότι, κατά παράβαση του άρθρου 12 παράγραφοι 1 και 2 του νόμου 3028/2002 (ΦΕΚ 153/Α/2002), περιελήφθησαν στο προσβαλλόμενο διάταγμα ζώνες ως περιοχές προστασίας αρχαιολογικών χώρων, χωρίς προηγουμένως να έχουν, προσωρινώς έστω, οριοθετηθεί οι αρχαιολογικοί αυτοί χώροι. Ο λόγος αυτός ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί, προεχόντως διότι η κατά την διάταξη αυτή υποχρέωση οριοθετήσεως καταλαμβάνει μόνον σχέδια χωροταξικών ρυθμίσεων, των οποίων η διαδικασία εκπονήσεως αρχίζει μετά την έναρξη ισχύος του ως άνω νόμου, στην προκειμένη δε περίπτωση κατά το ως άνω χρονικό σημείο είχε σχεδόν περατωθεί η από μακρού αρξάμενη διαδικασία εγκρίσεως της επίμαχης ζώνης οικιστικού ελέγχου. Τούτο δε, ανεξαρτήτως του ότι η επιχειρηθείσα με το προσβαλλόμενο διάταγμα οριοθέτηση αρχαιολογικών χώρων έλαβε χώρα επί τη βάσει των μνημονευόμενων στα στοιχεία 11, 12, 13 και 14 του προοιμίου εγγράφων της αρχαιολογικής υπηρεσίας, το δε διάταγμα προσυπογράφεται και από τον Υπουργό Πολιτισμού.
11. Επειδή, προβάλλεται, ως λόγος ακυρώσεως, ότι μη νομίμως το δημοσιευθέν κείμενο και διάγραμμα του προσβαλλόμενου διατάγματος αποκλίνουν από τα υποβληθέντα στο Συμβούλιο της Επικρατείας προς επεξεργασία αντίστοιχα στοιχεία, εφ' όσον έκταση 25 στρεμμάτων της περιοχής 2.3Α.8(18) ενετάχθη εκ των υστέρων αδικαιολογήτως στην περιοχή 2.3Α.9. Όπως, όμως, προκύπτει από το υπ' αριθμόν 636/2002 πρακτικό επεξεργασίας του προσβαλλόμενου διατάγματος, σ' αυτό περιελήφθη παρατήρηση (αριθμός 17) για την ανάγκη μεταβολής της υπαγωγής τμημάτων περιοχών μεταξύ των ζωνών 2.3Α.8 και 2.3Α.9, εξ ου συνάγεται ότι η επισημαινόμενη από τον αιτούντα μεταβολή εχώρησε εις συμμόρφωση προς την εν λόγω παρατήρηση. Ο αιτών δε δεν επικαλείται ούτε αποδεικνύει κατά τρόπο συγκεκριμένο ότι η μεταβολή αυτή είναι διαφορετική από την υποδειχθείσα με το ως άνω πρακτικό.
12. Επειδή, κατόπιν τούτων, η κρινομένη αίτηση πρέπει να απορριφθεί.
Δια ταύτα
Απορρίπτει την κρινομένη αίτηση.
Επιβάλλει εις βάρος του αιτούντος την δικαστική δαπάνη του Δημοσίου, η οποία ανέρχεται στο ποσό των 460 €.
Η διάσκεψη έγινε στην Αθήνα στις 25-01-2007 και στις 06-10-2008.
και η απόφαση δημοσιεύθηκε σε δημόσια συνεδρίαση της 18-11-2009.