ΣτΕ 1182/1996
 Περιεχόμενα |  Προηγούμενο |  Επόμενο |
|
Αριθμός 1182/1996
Το Συμβούλιο της Επικρατείας
Τμήμα Ε
Συνεδρίασε δημόσια στο ακροατήριό του την 01-02-1995 με την εξής σύνθεση: Μ. Δεκλερής, Αντιπρόεδρος, Πρόεδρος του Ε Τμήματος, Γ. Δεληγιάννης, Ι. Μαρή, Σ. Ρίζος, Α. Θεοφιλοπούλου, Σύμβουλοι, Αθανάσιος Ράντος, Β. Αραβαντινός, Πάρεδροι. Γραμματέας ο Β. Μαντζουράνης.
Δια να δικάσει την από 29-05-1990 αίτηση:
των: 1) Δήμου Ιστιαίας, 2) Κοινότητας Ασμηνίου και 3) Κοινότητας Ωρεών, οι οποίοι παρέστησαν με το δικηγόρο Δημήτρη Παπακωνσταντίνου (Αριθμός Μητρώου 724), που τον διόρισαν με πληρεξούσιο,
κατά του Υπουργού Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων, ο οποίος παρέστη με την Βασιλική Δούσκα, Πάρεδρο του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους,
και κατά των παρεμβαινόντων: Α) Τεχνικού Επιμελητηρίου Ελλάδας, που εδρεύει στην Αθήνα, οδός Καραγεώργη Σερβίας αριθμός 4, το οποίο δεν παρέστη, αλλά ο δικηγόρος που υπογράφει το δικόγραφο της παρεμβάσεως νομιμοποιήθηκε με συμβολαιογραφικό πληρεξούσιο, Β) α) σωματείου με την επωνυμία Ελληνική Ορνιθολογική Εταιρεία, που εδρεύει στην Αθήνα, οδός Σωκράτους αριθμός 18, β) σωματείου με την επωνυμία Ελληνική Εταιρεία για την Προστασία του Περιβάλλοντος και της Πολιτιστικής Κληρονομιάς, που εδρεύει στην Αθήνα, οδός Βουκουρεστίου αριθμός 36, τα οποία δεν παρέστησαν, αλλά ο δικηγόρος που υπογράφει το δικόγραφο της παρεμβάσεως νομιμοποιήθηκε με συμβολαιογραφικό πληρεξούσιο και Γ) αστικής μη κερδοσκοπικής εταιρείας με την επωνυμία WWF - Παγκόσμιο Ταμείο για την Φύση Ελλάς, που εδρεύει στην Αθήνα, οδός Ασκληπιού αριθμός 14, η οποία παρέστη με το δικηγόρο Τ. Παπαδημητρίου (Αριθμός Μητρώου 7297), που τον διόρισε με πληρεξούσιο.
Με την αίτηση αυτή οι αιτούντες ζητούν να ακυρωθεί το από 30-03-1990 προεδρικό διάταγμα (ΦΕΚ 205/Δ/1990).
Η εκδίκαση άρχισε με την ανάγνωση της εκθέσεως του Εισηγητή, Συμβούλου Γ. Δεληγιάννη.
Κατόπιν το δικαστήριο άκουσε τον πληρεξούσιο των αιτούντων, ο οποίος ανέπτυξε και προφορικά τους προβαλλόμενους λόγους ακυρώσεως και ζήτησε να γίνει δεκτή η αίτηση, τον πληρεξούσιο του παρεμβαίνοντος Ταμείου, που παρέστη και την αντιπρόσωπο του Υπουργού, που ζήτησαν την απόρριψή της.
Μετά τη δημόσια συνεδρίαση το δικαστήριο συνήλθε σε διάσκεψη σε αίθουσα του Δικαστηρίου και,
Είδε τα σχετικά έγγραφα και
σκέφθηκε κατά τον νόμο
1. Επειδή με την κρινόμενη αίτηση - για την άσκηση της οποίας δεν απαιτείται καταβολή τελών ούτε παραβόλου (άρθρα 287 του Δημοτικού και Κοινοτικού Κώδικα - προεδρικό διάταγμα 323/1989, (ΦΕΚ 146/Α/1989), και 36 παράγραφος 1 του προεδρικού διατάγματος 18/1989 κωδικοποίηση διατάξεων νόμων για το Συμβούλιο της Επικρατείας, (ΦΕΚ 8/Α/1989)) - οι αιτούντες οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης ζητούν να ακυρωθεί το από 30-03-1990 προεδρικό διάταγμα (ΦΕΚ 205/Δ/1990), με το οποίο καθορίστηκε Ζώνη Οικιστικού Ελέγχου στην εκτός ρυμοτομικού σχεδίου και εκτός των ορίων οικισμών προϋφιστάμενων του έτους 1923 ευρύτερη περιοχή του βιότοπου Μικρό και Μεγάλο Λιβάρι που βρίσκεται στο νομό Ευβοίας και ορίστηκαν κατώτατο όριο κατάτμησης, οι επιτρεπόμενες χρήσεις γης, όροι δόμησης και άλλοι περιορισμοί και απαγορεύσεις για τις εκτάσεις που εμπίπτουν στη ζώνη αυτή.
2. Επειδή η υπόθεση φέρεται για συζήτηση στο Ε Τμήμα με επταμελή σύνθεση ύστερα από την υπ' αριθμόν 3291/1994 παραπεμπτική απόφαση του ίδιου Τμήματος με πενταμελή σύνθεση.
3. Επειδή με έννομο συμφέρον και εν γένει παραδεκτώς παρεμβαίνουν στη δίκη για να αντικρούσουν την κρινόμενη αίτηση το Τεχνικό Επιμελητήριο Ελλάδας, το οποίο, κατά νόμο, έχει ως σκοπό, πλην άλλων, την παροχή συνδρομής για την αξιοποίηση των φυσικών πόρων, τη βελτίωση της ποιότητας ζωής και την προστασία του περιβάλλοντος (άρθρο 4 του από 27-11-1926 προεδρικού διατάγματος περί κωδικοποιήσεως των περί συστάσεως Τεχνικού Επιμελητηρίου Ελλάδας κειμένων διατάξεων, (ΦΕΚ 430/Α/1926), όπως αντικαταστάθηκε με το άρθρο 4 του νόμου 1486/1984 (ΦΕΚ 161/Α/1984)), η αστική εταιρεία WWF - Παγκόσμιο Ταμείο για τη Φύση - Ελλάς, στους σκοπούς της οποίας περιλαμβάνονται, σύμφωνα με το καταστατικό της, η προστασία του φυσικού περιβάλλοντος στην Ελλάδα, εις το οποίο περιλαμβάνονται η πανίδα και η χλωρίδα, τα τοπία, τα ύδατα, τα εδάφη, ο αέρας και άλλοι φυσικοί πόροι, και τέλος, με κοινό δικόγραφο, τα σωματεία Ελληνική Ορνιθολογική Εταιρεία και Ελληνική Εταιρεία για την Προστασία του Περιβάλλοντος και της Πολιτιστικής Κληρονομιάς, τα οποία, όπως προκύπτει από τα αντίστοιχα καταστατικά, έχουν, μεταξύ άλλων, ως σκοπό το μεν πρώτο την προστασία της ελληνικής ορνιθοπανίδας, το δε δεύτερο τη διατήρηση των ελληνικών οικοσυστημάτων και της οικολογικής ισορροπίας και γενικά την προστασία του φυσικού περιβάλλοντος.
4. Επειδή στο άρθρο 24 του Συντάγματος ορίζεται ότι:
{1. Η προστασία του φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος αποτελεί υποχρέωση του Κράτους. Για τη διαφύλαξή του το Κράτος έχει υποχρέωση να παίρνει ιδιαίτερα προληπτικά ή κατασταλτικά μέτρα. Νόμος ορίζει τα σχετικά με την προστασία των δασών και γενικά των δασικών εκτάσεων. Απαγορεύεται η μεταβολή του προορισμού των δημόσιων δασών και των δημόσιων δασικών εκτάσεων, εκτός αν προέχει για την Εθνική Οικονομία η αγροτική εκμετάλλευση ή άλλη τους χρήση που την επιβάλλει το δημόσιο συμφέρον.
2. Η χωροταξική αναδιάρθρωση της Χώρας, η διαμόρφωση, η ανάπτυξη, η πολεοδόμηση και η επέκταση των πόλεων και των οικιστικών γενικά περιοχών υπάγεται στη ρυθμιστική αρμοδιότητα και τον έλεγχο του Κράτους, με σκοπό να εξυπηρετείται η λειτουργικότητα και η ανάπτυξη των οικισμών και να εξασφαλίζονται οι καλύτεροι δυνατοί όροι διαβίωσης.
3. ...
6. Τα μνημεία, οι παραδοσιακές περιοχές και τα παραδοσιακά στοιχεία προστατεύονται από το Κράτος ...}
Σε αρμονία με τις πιο πάνω συνταγματικές διατάξεις ο νόμος 1650/1986 για την προστασία του φυσικού περιβάλλοντος (ΦΕΚ 160/Α/1986) ορίζει στο μεν άρθρο 18 ότι:
{1. Η φύση και το τοπίο προστατεύονται και διατηρούνται, ώστε να διασφαλίζονται οι φυσικές διεργασίες, η αποδοτικότητα των φυσικών πόρων, η ισορροπία και η εξέλιξη των οικοσυστημάτων καθώς και η ποικιλομορφία, η ιδιαιτερότητα ή η μοναδικότητά τους.
2. ...
3. Οι περιοχές, τα στοιχεία ή τα σύνολα της προηγούμενης παραγράφου μπορούν να χαρακτηρίζονται, σύμφωνα με τα κριτήρια του άρθρου 19, ως:
| • | Περιοχές απόλυτης προστασίας της φύσης. |
| • | Περιοχές προστασίας της φύσης. |
| • | Εθνικά πάρκα. |
| • | Προστατευόμενοι φυσικοί σχηματισμοί, προστατευόμενα τοπία και στοιχεία του τοπίου. |
| • | Περιοχές οικοανάπτυξης. |
4. Αν, για την προστασία και διατήρηση των περιοχών, των στοιχείων ή των συνόλων της προηγούμενης παραγράφου, επιβάλλεται παράλληλα η εφαρμογή ορισμένων μέτρων σε γειτονικές εκτάσεις, οι παραπάνω περιοχές, τα στοιχεία ή τα σύνολα αποτελούν κεντρικό τμήμα μιας ευρύτερης περιοχής, στην οποία τα αναγκαία μέτρα προστασίας κλιμακώνονται κατά ζώνες.
5. Τα αντικείμενα προστασίας και διατήρησης της παραγράφου 3 με τις τυχόν ζώνες τους διέπονται από εκδιδόμενους κατά το άρθρο 21 παράγραφος 2 κανονισμούς λειτουργίας ή κανονισμούς λειτουργίας και διαχείρισης ή ειδικά σχέδια ανάπτυξης και διαχείρισης, όπου εξειδικεύονται τα αναγκαία μέτρα προστασίας, οργάνωσης και λειτουργίας και οι όροι και οι περιορισμοί άσκησης δραστηριοτήτων και εκτέλεσης έργων}
στο δε άρθρο 19 ότι:
{1. Ως περιοχές απόλυτης προστασίας της φύσης χαρακτηρίζονται εκτάσεις με εξαιρετικά ευαίσθητα οικοσυστήματα, βιότοποι ή οικότοποι σπάνιων ή απειλούμενων με εξαφάνιση ειδών της αυτοφυούς χλωρίδας ή άγριας πανίδας ή εκτάσεις που έχουν αποφασιστική θέση στον κύκλο ζωής σπάνιων ή απειλούμενων με εξαφάνιση ειδών της άγριας πανίδας. Στις περιοχές απόλυτης προστασίας της φύσης απαγορεύεται κάθε δραστηριότητα. Κατ' εξαίρεση, μπορεί να επιτρέπονται, σύμφωνα με τις ειδικότερες ρυθμίσεις του οικείου κανονισμού η διεξαγωγή επιστημονικών ερευνών και η εκτέλεση εργασιών που αποσκοπούν στη διατήρηση των χαρακτηριστικών τους, εφόσον εξασφαλίζεται υψηλός βαθμός προστασίας.}
Περαιτέρω στο άρθρο 21 ορίζει ότι:
{1. Ο χαρακτηρισμός περιοχών, στοιχείων ή συνόλων της φύσης και του τοπίου, σύμφωνα με τα άρθρα 18 και 19 και ο καθορισμός των ορίων τους και των τυχόν ζωνών προστασίας τους γίνονται με προεδρικό διάταγμα, που εκδίδεται ύστερα από πρόταση των Υπουργών Γεωργίας, Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων, Βιομηχανίας, Ενέργειας και Τεχνολογίας και του κατά περίπτωση αρμόδιου υπουργού ύστερα από γνώμη του νομαρχιακού συμβουλίου, σε εφαρμογή περιφερειακού ή νομαρχιακού ή ειδικού χωροταξικού σχεδίου ή γενικού πολεοδομικού σχεδίου ή ειδικής περιβαλλοντικής μελέτης. Σε κάθε περίπτωση η σύνταξη ειδικής περιβαλλοντικής μελέτης είναι απαραίτητη για την τεκμηρίωση της σημασίας του προστατευτέου αντικειμένου και τη σκοπιμότητα των προτεινόμενων μέτρων προστασίας. Με απόφαση του Υπουργού Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημόσιων Έργων και του κατά περίπτωση αρμόδιου υπουργού καθορίζεται η διαδικασία κατάρτισης και έγκρισης των ειδικών αυτών περιβαλλοντικών μελετών και το περιεχόμενό τους. Ειδικά ο χαρακτηρισμός και ο καθορισμός των ορίων και των τυχόν ζωνών προστασίας, περιοχών, στοιχείων ή συνόλων της φύσης και του τοπίου, που περιλαμβάνονται σε Ζώνη Οικιστικού Ελέγχου, γίνεται με την πράξη καθορισμού της Ζώνης Οικιστικού Ελέγχου και με τη διαδικασία του άρθρου 20 του νόμου 1337/1983, όπως ισχύει.}
Τέλος, στο άρθρο 29 του νόμου 1337/1983 (ΦΕΚ 33/Α/1983), όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 8 παράγραφος 14 του νόμου 1512/1985 (ΦΕΚ 4/Α/1986), στο οποίο παραπέμπει η τελευταία ως άνω διάταξη, ορίζεται ότι:
{1. Με προεδρικά διατάγματα που εκδίδονται με πρόταση του Υπουργού Χωροταξίας, Οικισμού και Περιβάλλοντος, ορίζονται οι πόλεις και οικισμοί γύρω από τα όρια των οποίων καθορίζεται Ζώνη Οικιστικού Ελέγχου. Με τα προεδρικά διατάγματα αυτά καθορίζεται και το πλάτος των Ζωνών Οικιστικού Ελέγχου σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση οικισμού ή θέσης του ή προσδιορίζονται τα όρια της Ζώνης Οικιστικού Ελέγχου σε χάρτη κατάλληλης κλίμακας που δημοσιεύεται με σμίκρυνση μαζί με το προεδρικό διάταγμα. Το πλάτος της Ζώνης Οικιστικού Ελέγχου υπολογίζεται από τα αντίστοιχα ακραία όρια του εγκεκριμένου σχεδίου πόλεως ή του οικισμού προ του 1923. Με τα παραπάνω προεδρικά διατάγματα καθορίζονται κατά τη συγκεκριμένη περίπτωση οι όροι και περιορισμοί χρήσεως γης ή άλλοι όροι και περιορισμοί, που επιβάλλονται μέσα στις Ζώνες Οικιστικού Ελέγχου και ιδιαίτερα το όριο εμβαδού κάτω από το οποίο δεν επιτρέπεται η κατάτμηση της γης. Τα προεδρικά διατάγματα αυτά εκδίδονται μετά από γνώμη του δημοτικού ή κοινοτικού συμβουλίου και του Νομαρχιακού Συμβουλίου Χωροταξίας, Οικισμού και Περιβάλλοντος ή του Συμβουλίου της Κεντρικής Υπηρεσίας του Υπουργείου Χωροταξίας, Οικισμού και Περιβάλλοντος για το νομό Αττικής. Το πλάτος της Ζώνης Οικιστικού Ελέγχου μετά τον προσδιορισμό του μπορεί μόνο να αυξηθεί με προεδρικό διάταγμα που εκδίδεται με τον ίδιο τρόπο. Σε περίπτωση που επεκτείνεται, το πολεοδομικό σχέδιο στη Ζώνη Οικιστικού Ελέγχου ή και έξω απ' αυτή δύναται να επεκταθεί η Ζώνη Οικιστικού Ελέγχου με προεδρικό διάταγμα που εκδίδεται με τον ίδιο ως άνω τρόπο.
2. Η προηγούμενη παράγραφος εφαρμόζεται ανάλογα και για τον καθορισμό Ζώνης Οικιστικού Ελέγχου κατά μήκος ακτών ή την όχθη δημόσιων λιμνών ή ποταμών ή και σε άλλες θέσεις ή περιοχές ειδικής προστασίας.}
5. Επειδή με το προσβαλλόμενο προεδρικό διάταγμα που εκδόθηκε σε εφαρμογή των άρθρων 21 παράγραφος 1 του νόμου 1650/1986 και 29 παράγραφοι 1 και 2 του νόμου 1337/1983, καθορίσθηκε Ζώνη Οικιστικού Ελέγχου στην εκτός σχεδίου και εκτός ορίων οικισμών προϋφιστάμενων του έτους 1923 ευρύτερη περιοχή του βιότοπου Μικρό και Μεγάλο Λιβάρι κειμένη στην διοικητική περιφέρεια των αιτούντων οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης, όπως το όριο της ζώνης φαίνεται στα σχετικά διαγράμματα που συνδημοσιεύθηκαν με το κείμενο του διατάγματος. Στη ζώνη αυτή καθορίσθηκαν κατά περιοχές κατώτατο όριο κατάτμησης, χρήσεις γης και όροι και περιορισμοί δόμησης.
Ειδικότερα με το άρθρο 3 του διατάγματος αυτού, η ως άνω ζώνη διακρίνεται σε δύο περιοχές, την περιοχή με στοιχείο 1 και την περιοχή με στοιχείο 2. Η πρώτη περιοχή, που αποτελεί τον πυρήνα του υγροβιότοπου, περιλαμβάνει τις λιμνοθάλασσες Μικρό και Μεγάλο Λιβάρι, δηλαδή την λεκάνη απορροής τους και την ζώνη ξηράς που τις περιβάλλει. Στην περιοχή αυτή απαγορεύεται κάθε δραστηριότητα και επέμβαση με εξαίρεση την λειτουργία του ιχθυογεννητικού σταθμού στο Μεγάλο Λιβάρι, όπως έχει εγκριθεί και την διεξαγωγή επιστημονικών ερευνών και εργασιών που αποσκοπούν στην διατήρηση των χαρακτηριστικών του οικοσυστήματος. Στην δεύτερη περιοχή, που περιλαμβάνει τον κάμπο που περιβάλλει τις λιμνοθάλασσες Μεγάλο και Μικρό Λιβάρι, επιτρέπεται η δόμηση μόνο για κατοικία με μέγιστη συνολική επιφάνεια των κτιρίων 80 m2 για δραστηριότητες σχετικές με την γεωργία, η ανέγερση γεωργικών αποθηκών μέχρι 50 m2, η κατασκευή ελαφρών λυόμενων στεγάστρων, δεξαμενών και θερμοκηπίων. Το κατώτατο όριο κατάτμησης και αρτιότητας των γηπέδων ορίσθηκε σε 8 στρέμματα. Σε αμφότερες τις περιοχές απαγορεύθηκε κάθε παρέμβαση στις παρόχθιες περιοχές υδρόβιας βλάστησης, στα στόμια επικοινωνίας των λιμνών με την θάλασσα, στις δασοσυστάδες, στα αποστραγγιστικά αυλάκια, η εκτέλεση έργων διαμόρφωσης της παραλίας, η δημιουργία δικτύων υποδομής, η απόρριψη αποβλήτων και λυμάτων στη χερσαία και θαλάσσια περιοχή σε απόσταση 1500 μέτρων από την ακτή, η επαγγελματική αλιεία στις λιμνοθάλασσες και στην θαλάσσια περιοχή σε απόσταση μικρότερη των 500 μέτρων από την ακτή, οι γεωτρήσεις, το κυνήγι και η χρήση λιπασμάτων χωρίς έλεγχο της χρήσης τους.
6. Επειδή κατά το πνεύμα και το σκοπό των προστατευτικών του περιβάλλοντος συνταγματικών διατάξεων επιβάλλεται ειδική προστασία, μεταξύ άλλων, των εξαιρετικά ευπαθών οικοσυστημάτων, όπως είναι οι λίμνες και οι υγροβιότοποι. Στόχος της προστασίας αυτής αποτελεί η διατήρηση αναλλοίωτων στο διηνεκές των χαρακτηριστικών στοιχείων που συνθέτουν την φυσιογνωμία και την ιδιαιτερότητά των έτσι ώστε να διασφαλίζεται η ποικιλομορφία του φυσικού περιβάλλοντος με την διατήρηση διαφορετικών οικοσυστημάτων, η προστασία της βιοποικιλότητας, η διαφύλαξη της χλωρίδας και της πανίδας των και η αλληλεπίδραση των οικοσυστημάτων που είναι αναγκαία για την οικολογική ισορροπία και την αναγέννηση της φύσης. Οι ως άνω σκοποί επιτυγχάνονται με την απαγόρευση κάθε παρέμβασης που μπορεί να αλλοιώσει τα χαρακτηριστικά των εν λόγω ευπαθών οικοσυστημάτων. Η προστασία αυτή πηγάζει απευθείας από το άρθρο 24 του Συντάγματος, οι σχετικές επιταγές του οποίου έχουν αυτοτέλεια και άμεση εφαρμογή.
Έτσι ο χαρακτηρισμός των περιοχών απόλυτης προστασίας, η οριοθέτηση της ζώνης των που περιλαμβάνει τον πυρήνα του βιοτόπου, όπως είναι η κοίτη του ποταμού ή της λίμνης, οι όχθες των και η απολύτως αναγκαία για την προστασία των παρόχθια έκταση, καθώς επίσης και η απαγόρευση κάθε δραστηριότητας ή παρέμβασης που μπορεί να βλάψει τις περιοχές αυτές αποτελεί υποχρέωση της Διοικήσεως που απορρέει αποκλειστικά από το Σύνταγμα. Η διοικητική παρέμβαση για την προστασία των εξαιρετικά ευπαθών οικοσυστημάτων, όπως εκτέθηκε, περιορίζεται σε δέσμια διαπίστωση φυσικών καταστάσεων και σε θέσπιση απαγορευτικών μέτρων που υπαγορεύονται από τα δεδομένα της κοινής και της επιστημονικής πείρας χωρίς να καταλείπεται έδαφος εκτιμήσεων και αξιολογήσεων που προϋποθέτουν κανονιστική ή διακριτική ευχέρεια και απαιτούν την προηγούμενη θέσπιση διοικητικής διαδικασίας. Η εξειδίκευση των ως άνω συνταγματικών επιταγών με τη νομοθετική παρέμβαση στο εν λόγω θέμα, που έγινε με τις διατάξεις των άρθρων 18, 19 και 21 του νόμου 1650/1986 και του άρθρου 29 παράγραφοι 1 και 2 του νόμου 1337/1983 που τελούν σε αρμονία με το Σύνταγμα, απέβλεψε στη θέσπιση διαδικασίας για τον χαρακτηρισμό των περιοχών απόλυτης προστασίας, την οριοθέτησή των και τη θέσπιση των απαγορευτικών μέτρων που είναι αναγκαία για την προστασία των.
Εφ' όσον όμως η Διοίκηση εχώρησε σε τεκμηριωμένο χαρακτηρισμό μιας περιοχής ως απόλυτης προστασίας, σε καθορισμό των ορίων της σύμφωνα με τα πραγματικά δεδομένα της υπόθεσης και σε θέσπιση των αναγκαίων απαγορευτικών μέτρων η επίκληση διαδικαστικών παραβάσεων που στηρίζονται στις διατάξεις των άρθρων 18, 19 και 21 του νόμου 1650/1986 και 29 παράγραφοι 1 και 2 του νόμου 1337/1983 είναι, σύμφωνα με όσα εκτέθηκαν, αλυσιτελής. Εν προκειμένω με το άρθρο 3 του προσβαλλόμενου διατάγματος καθορίσθηκε, όπως προαναφέρθηκε, ο πυρήνας του υγροβιότοπου, που περιλαμβάνει την δημόσια λιμνοθάλασσα Μεγάλο Λιβάρι, την όμορη μικρή λιμνοθάλασσα Μικρό Λιβάρι, η οποία αποτελεί ένα ενιαίο οικοσύστημα με την πρώτη, η υδάτινη επιφάνεια των οποίων ανέρχεται αντίστοιχα σε 550 και 30 περίπου στρέμματα και την ζώνη ξηράς που τις περιβάλλει, επιφάνειας 550 και 650 στρεμμάτων αντίστοιχα.
Σύμφωνα με την υπ' αριθμόν 05-12-1989 γνωμοδότηση του Συμβουλίου Χωροταξίας, Οικισμού και Περιβάλλοντος του Νομού Ευβοίας και τα λοιπά στοιχεία, εν όψει των οποίων εκδόθηκε το προσβαλλόμενο διάταγμα, οι περιοχές αυτές καλύπτονται από πλούσια υδρόβια και παρόχθια βλάστηση. Στις λιμνοθάλασσες αυτές και κυρίως στο Μεγάλο Λιβάρι ενδημούν ή διαβιούν κατά τους χειμερινούς μήνες διάφορα άξια προστασίας είδη πανίδας, αμφίβια και πτηνά, όπως ο θαλασσοκόρακας, ο πορφυροτσικνιάς, η σταχτόχηνα, ο καλαμοκάνας, ο μαυροκέφαλος γλάρος και ο λεπτόραμφος γλάρος. Η ως άνω ζώνη κατά το μεγαλύτερο μέρος της εμπίπτει στα διοικητικά όρια του πρώτου των αιτούντων δήμου Ιστιαίας, ενώ μικρό τμήμα της λιμνοθάλασσας Μεγάλο Λιβάρι και της χερσαίας ζώνης που την περιβάλλει υπάγεται στα όρια της Κοινότητας Ασμηνίου που δεν μετέσχε στην διαδικασία εκδόσεως του πληττόμενου διατάγματος. Στην διοικητική αυτή διαδικασία ο πρώτος των αιτούντων δήμος Ιστιαίας, που μετέσχε και γνωμοδότησε (υπ' αριθμόν 76/1988 σχετική γνωμοδότηση) δεν αμφισβήτησε ούτε τον χαρακτήρα της λιμνοθάλασσας Μεγάλο Λιβάρι, ούτε τα όριά της και τα αναγκαία για την προστασία της απαγορευτικά μέτρα, αλλά περιορίσθηκε να ζητήσει την εξαίρεση μιας μικρής λωρίδας της υπαγόμενης στα διοικητικά του όρια χερσαίας ζώνης που την περιβάλλει και μάλιστα όχι με επίκληση κριτηρίων αναγόμενων στην αναγκαιότητα της προστασίας του υγροβιότοπου αλλά στην επιδίωξη επέκτασης του όμορου οικισμού Κανατάδικα. Με την κρινόμενη αίτηση οι αιτούντες Οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης, χωρίς να αμφισβητούν τον χαρακτήρα και τα όρια της εν λόγω λιμνοθάλασσας πέραν της απλής αναφοράς στην πιο πάνω γνωμοδότηση του δήμου Ιστιαίας, προβάλλουν ακυρότητα του εν λόγω διατάγματος για τον λόγο ότι δεν γνωμοδότησε η Κοινότητα Ασμηνίου, σύμφωνα με την διάταξη του άρθρου 29 παράγραφος 1 του νόμου 1337/1983. Ο λόγος όμως αυτός είναι απορριπτέος ως αλυσιτελώς προβαλλόμενος κατά το μέρος του που αφορά στον πυρήνα του υγροβιότοπου, εφ' όσον, όπως προαναφέρθηκε, ο χαρακτήρας και τα όριά του βρίσκουν έρεισμα στα στοιχεία του φακέλου, τα οποία δεν κλονίζονται από τους αιτούντες.
7. Επειδή το προστατευτικό καθεστώς της ευρύτερης γειτονικής περιοχής που περιβάλλει τον πυρήνα του υγροβιότοπου (περιοχή με στοιχείο 2 του προσβαλλόμενου διατάγματος που ανέρχεται σε 22.000 περίπου στρέμματα) διέπεται τόσο ως προς τον καθορισμό της αναγκαίας έκτασης όσο και ως προς τη θέσπιση των πρόσφορων μέτρων για την αποτελεσματική προστασία του υγροβιότοπου από τις διατάξεις των άρθρων 21 παράγραφος 1 του νόμου 1650/1986 και 29 παράγραφοι 1 και 2 του νόμου 1337/1983. Το άρθρο 21 παράγραφος 1 του νόμου 1650/1986 στην αρχική του διατύπωση προέβλεπε σαν αποκλειστική διαδικασία για την κήρυξη περιοχών, στοιχείων ή συνόλων της φύσης και του τοπίου ως προστατευόμενων την έκδοση προεδρικού διατάγματος ύστερα από πρόταση των Υπουργών Γεωργίας, Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων και του κατά περίπτωση αρμόδιου Υπουργού μετά από γνώμη του Νομαρχιακού Συμβουλίου σε εφαρμογή είτε εγκεκριμένου περιφερειακού ή νομαρχιακού χωροταξικού σχεδίου, είτε γενικού πολεοδομικού σχεδίου ή ζώνης οικιστικού ελέγχου που έχουν εγκριθεί κατά το νόμου 1337/1983, είτε τομεακής περιβαλλοντικής μελέτης ή ειδικής περιβαλλοντικής έκθεσης. Κατά τις συζητήσεις στη Βουλή αναδιατυπώθηκε και βελτιώθηκε, όπως αναφέρεται στα σχετικά πρακτικά (Πρακτικά Τμήματος Διακοπών - Θέρος 1986, σελίδες 1580-1581), η σχετική πρόταση νόμου με την προσθήκη δεύτερης περιόδου στην πρώτη παράγραφο του ως άνω άρθρου 21, που έχει ως εξής:
{Ειδικά ο χαρακτηρισμός και ο καθορισμός των ορίων και των τυχόν ζωνών προστασίας, περιοχών, στοιχείων ή συνόλων της φύσης και του τοπίου, που περιλαμβάνονται σε Ζώνη Οικιστικού Ελέγχου (ΖΟΕ) γίνεται με την πράξη καθορισμού της Ζώνης Οικιστικού Ελέγχου και με την διαδικασία του άρθρου 29 του νόμου 1337/1983, ως ισχύει.}
Η τροποποίηση αυτή που ψηφίσθηκε από την Βουλή αποτελεί και την τελική διατύπωση της επίμαχης διάταξης. Εξ άλλου ο θεσμός των ζωνών οικιστικού ελέγχου, στην διαδικασία των οποίων παραπέμπει η τελευταία διάταξη της παραγράφου 1 του άρθρου 21 του νόμου 1650/1986 αποτελεί υποκατάστατο της ορθολογικής χωροταξίας μεγάλης κλίμακας, εθνικής και περιφερειακής, που αξιώνεται από το άρθρο 24 παράγραφος 2 του Συντάγματος. Με τις ζώνες αυτές σκοπείται ο άμεσος έλεγχος των χρήσεων γης στις περιοχές εκτός σχεδίων πόλεων, που διαφορετικά θα χωρούσαν με άναρχο τρόπο, συνεπαγόμενο την δέσμευση των επιλογών της ορθολογικής χωροταξίας, την υποβάθμιση και την καταστροφή του φυσικού περιβάλλοντος από την ανεξέλεγκτη ένταση των χρήσεων και τις συγκρούσεις μεταξύ αυτών.
Με τον θεσμό αυτό διασφαλίζεται η πρόληψη των προβλημάτων που συνδέονται με την οικιστική ανάπτυξη των πόλεων, ο ορθολογικός έλεγχος των χρήσεων γης και των λοιπών όρων και περιορισμών δόμησης, όπως είναι ιδίως η θέσπιση κατώτατου ορίου κατάτμησης των οικοπέδων στις πιο πάνω περιοχές και εν γένει η προστασία του φυσικού περιβάλλοντος. Έτσι από το γράμμα της ως άνω διατάξεως του άρθρου 21 παράγραφος 1 περίπτωση τελευταία, την διαδικασία της ψηφίσεώς της και τον συσχετισμό της προς τον θεσμό των ζωνών οικιστικού ελέγχου, προκύπτει σαφώς η νομοθετική βούληση να γίνεται με την πράξη καθορισμού της Ζώνης Οικιστικού Ελέγχου και με την διαδικασία του άρθρου 29 του νόμου 1337/1983 ο χαρακτηρισμός περιοχών, στοιχείων ή συνόλων της φύσης που περιλαμβάνονται σε ζώνη οικιστικού ελέγχου (ΖΟΕ), ο καθορισμός των ορίων των και των ζωνών προστασίας. Σύμφυτη με τον καθορισμό αυτό είναι η επιβολή όλων των όρων δόμησης και χρήσης της γης που υπαγορεύονται από την ανάγκη προστασίας των ως άνω περιοχών.
Κατά συνέπεια είναι απορριπτέοι ως αβάσιμοι οι λόγοι ακυρώσεως με τους οποίους προβάλλεται ότι:
α) δεν εχώρησε χαρακτηρισμός της επίμαχης έκτασης με την διαδικασία του άρθρου 21 παράγραφος 1 περίπτωση α του νόμου 1650/1986, δηλαδή με προεδρικό διάταγμα, ύστερα από πρόταση των Υπουργών Γεωργίας, Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων, Βιομηχανίας, Ενέργειας και Τεχνολογίας και του κατά περίπτωση αρμόδιου Υπουργού,
β) δεν προηγήθηκε χαρακτηρισμός της ως άνω περιοχής με τα κριτήρια και την διαδικασία των άρθρων 18 παράγραφος 3 και 19 του νόμου 1650/1986,
γ) ότι στερείται νόμιμης βάσης ο εν λόγω χαρακτηρισμός και
δ) ότι εξήλθε από τα όρια της εξουσίας του ο Υπουργός Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων, αφού με το πληττόμενο διάταγμα που πρότεινε δεν αρκέσθηκε σε οικιστικά μέτρα αλλά επεκτάθηκε στη ρύθμιση δραστηριοτήτων, επεμβάσεων και διαχειριστικών μέτρων με σκοπό την προστασία της φύσης και του τοπίου.
Ειδικότερα, σύμφωνα με όσα προεκτέθηκαν, ολόκληρη η επίμαχη περιοχή υπήχθη σε προστατευτικό καθεστώς για τη διαφύλαξη και προστασία του ως άνω υγροβιότοπου. Ο πυρήνας του εξαιρετικά ευπαθούς αυτού οικοσυστήματος (περιοχή με στοιχείο 1) αποτελεί περιοχή απόλυτης προστασίας, σύμφωνα με το άρθρο 24 του Συντάγματος, που έχει ευθεία και άμεση εφαρμογή, άσχετα από οποιαδήποτε νομοθετική διάταξη. Έτσι εφ' όσον προκύπτουν από τον φάκελο τα πραγματικά στοιχεία και δεδομένα που συνθέτουν την έννοια του υγροβιότοπου, κατά την κοινή και την επιστημονική πείρα, ο χαρακτηρισμός του ως περιοχής απόλυτης προστασίας επιβάλλεται απ' ευθείας από το Σύνταγμα. Περαιτέρω η υπαγωγή του κάμπου που περιβάλλει τον υγροβιότοπο (περιοχή με στοιχείο 2) σε προστατευτικό καθεστώς νομίμως εχώρησε με την διαδικασία του καθορισμού της ζώνης οικιστικού ελέγχου, στα πλαίσια της οποίας επιβλήθηκαν όλοι οι περιορισμοί και οι απαγορεύσεις, όπως αναλυτικά προαναφέρθηκαν, που κρίθηκαν απαραίτητοι για την αποτελεσματική προστασία του υγροβιότοπου.
8. Επειδή η διαδικασία καθορισμού των ζωνών οικιστικού ελέγχου, όπως θεσπίζεται στο άρθρο 29 του νόμου 1337/1983, περιλαμβάνει την γνωμοδότηση των συμβουλίων των οικείων Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης ως ουσιώδη τύπο για την έκδοση του σχετικού διατάγματος. Η γνωμοδότηση αυτή αποβλέπει στην παροχή των σχετικών στοιχείων και εκτιμήσεων για το τμήμα της υπό ρύθμιση περιοχής που υπάγεται στα διοικητικά όρια του οικείου δήμου ή κοινότητας προκειμένου να χωρήσει η Διοίκηση στη θέσπιση ενός μέτρου που εντάσσεται στον χωροταξικό σχεδιασμό και αποσκοπεί αποκλειστικά στην προστασία του περιβάλλοντος. Από την φύση και τον σκοπό του μέτρου αυτού που υπάγεται, σύμφωνα με την επιταγή του άρθρου 24 παράγραφος 2 του Συντάγματος, στην ρυθμιστική αρμοδιότητα του Κράτους σε συνδυασμό με τον σκοπό που θάλπει η ως άνω γνωμοδότηση, περιοριζόμενη σε τμήμα μόνο της υπό ρύθμιση περιοχής, προκύπτει ότι η έλλειψη της γνωμοδοτήσεως ενός δήμου ή κοινότητας δεν επάγεται ακυρότητα της ρυθμίσεως στο σύνολό της αλλά μόνο στο τμήμα που υπάγεται στα διοικητικά όρια του ως άνω δήμου ή κοινότητας. Πράγματι η έλλειψη της εν λόγω γνωμοδοτήσεως δεν μπορεί να έχει συνέπειες που να εκτείνονται σε ολόκληρη την υπό ρύθμιση περιοχή, όταν για την υπόλοιπη περιοχή, που υπάγεται στα όρια άλλων δήμων ή κοινοτήτων, τηρήθηκαν όλες οι διαδικαστικές προϋποθέσεις και εκφράσθηκε νόμιμα η κρατική βούληση να θεσπισθεί το προστατευτικό του περιβάλλοντος μέτρο, η νομιμότητα και η αναγκαιότητα του οποίου δεν επηρεάζεται από τυχόν παραλείψεις που έλαβαν χώρα σε ορισμένο ή ορισμένα τμήματα της υπό ρύθμιση περιοχής. Ούτε μπορεί να θεωρηθεί ότι θα ήταν άδηλη στην περίπτωση αυτή η λήψη του μέτρου για την υπόλοιπη περιοχή αν η Διοίκηση γνώριζε την μερική ακυρότητα για ορισμένη ή ορισμένες περιοχές, αφού, σύμφωνα με όσα εκτέθηκαν, η θέσπιση του έστω και για τμήμα μόνο της υπό ρύθμιση περιοχής, αποτελεί υποχρέωση που απορρέει από το νόμο, σύμφωνα με την υπό πιο πάνω διάταξη του άρθρου 18 παράγραφος 4 του νόμου 1650/1986.
Εν προκειμένω, όπως προκύπτει από τα στοιχεία του φακέλου στην επίμαχη διοικητική διαδικασία μετέσχε και γνωμοδότησε μόνο ο δήμος Ιστιαίας, στα διοικητικά όρια του οποίου υπάγεται το μεγαλύτερο τμήμα της περιοχής υπό στοιχείο 2. Οι υπόλοιπες δύο Κοινότητες, των Ωρεών και του Ασμηνίου, στις οποίες υπάγεται τμήμα της ως άνω ζώνης δεν κλήθηκαν, κατά το νόμο, για να γνωμοδοτήσουν σύμφωνα με όσα έγιναν δεκτά με την υπ' αριθμόν 3291/1994 παραπεμπτική απόφαση. Συνεπώς, σύμφωνα με όσα εκτέθηκαν πιο πάνω, πρέπει να ακυρωθεί το προσβαλλόμενο διάταγμα κατά το μέρος του που αφορά στο τμήμα της ζώνης που εμπίπτει στα διοικητικά όρια των Κοινοτήτων αυτών, να γίνει δεκτή η κρινόμενη αίτηση κατά το μέρος αυτό και να απορριφθούν οι παρεμβάσεις που ασκήθηκαν.
9. Επειδή το πληττόμενο διάταγμα υπαγορεύθηκε, όπως προαναφέρθηκε, από την ανάγκη προστασίας του υγροβιότοπου, τα πραγματικά στοιχεία και δεδομένα που συγκροτούν την έννοιά του, προκύπτουν κατά τρόπο αναμφισβήτητο από τα στοιχεία του φακέλου. Η περιοχή του κάμπου που τον περιβάλλει, κρίθηκε αναγκαία για την προστασία του ως αναπόσπαστου τμήματος του υγροβιότοπου, σύμφωνα με την ως άνω διάταξη του άρθρου 18 παράγραφος 4 του νόμου 1650/1986. Έτσι τα μεν όρια και η έκταση των ως άνω προστατευτικών ζωνών βρίσκουν έρεισμα στα στοιχεία του φακέλου ενώ τα κανονιστικά μέτρα που θεσπίσθηκαν με το εν λόγω διάταγμα τελούν κατ' αρχήν σε σχέση αναλογίας με τον θεραπευόμενο σκοπό, η περαιτέρω αμφισβήτηση των οποίων προσκρούει στην ανέλεγκτη στην ακυρωτική διαδικασία διαμόρφωση του περιεχομένου της κανονιστικής ευχέρειας της Διοικήσεως.
Άλλωστε ο δήμος Ιστιαίας στην υπ' αριθμόν 76/1988 γνωμοδότησή του, εν όψει και της οποίας εκδόθηκε το πληττόμενο διάταγμα, χωρίς να αμφισβητήσει τον πυρήνα της μεγάλης λίμνης, ούτε την περιοχή της σχετικής προστασίας περιορίσθηκε να αμφισβητήσει την υπαγωγή σε προστατευτικό καθεστώς της μικρής λίμνης και της περιοχής που την περιβάλλει, να ζητήσει την εξαίρεση της περιοχής επέκτασης των οικισμών Κανατάδικα και Λαγόμανδρα, εκτάσεως 500 και 300 στρεμμάτων αντίστοιχα με κριτήρια που δεν ανάγονται στην αναγκαιότητα των προστατευτικών ζωνών αλλά στην επιδίωξη επεκτάσεως των άνω οικισμών και να επιτύχει την διαφοροποίηση των κανονιστικών μέτρων, αμφισβητώντας την αναγκαιότητά των και κυρίως την απαγόρευση της λειτουργίας μονάδας ιχθυοτροφείου στο Μεγάλο Λιβάρι. Με τα δεδομένα αυτά το πληττόμενο διάταγμα είναι πλήρως αιτιολογημένο, κατά το Σύνταγμα και το νόμο, ως προς τον καθορισμό των προστατευτέων εκτάσεων και κείται μέσα στα θεμιτά εξουσιοδοτικά όρια ως προς τις κανονιστικές του ρυθμίσεις.
Έτσι πρέπει να απορριφθούν ως αβάσιμοι όλοι οι λόγοι ακυρώσεως που στηρίζονται σε αντίθετη εκδοχή.
10. Επειδή, σύμφωνα με όσα εκτέθηκαν, πρέπει να γίνει εν μέρει δεκτή η κρινόμενη αίτηση, να απορριφθεί κατά το υπόλοιπο μέρος της και να γίνουν εν μέρει δεκτές οι παρεμβάσεις που ασκήθηκαν.
Δια ταύτα
Δέχεται εν μέρει την κρινόμενη αίτηση.
Ακυρώνει το πληττόμενο διάταγμα κατά το μέρος του που αφορά στην περιοχή σχετικής προστασίας (περιοχή υπό στοιχείο 2), ως προς την ζώνη που εμπίπτει στα διοικητικά όρια των Κοινοτήτων Ωρεών και Ασμηνίου, σύμφωνα με το σκεπτικό.
Απορρίπτει την αίτηση κατά τα λοιπά.
Δέχεται εν μέρει τις παρεμβάσεις που ασκήθηκαν.
Συμψηφίζει την δικαστική δαπάνη των διαδίκων.
Η διάσκεψη έγινε στην Αθήνα στις 19-02-1995 και η απόφαση δημοσιεύθηκε σε δημόσια συνεδρίαση της 06-03-1996.