ΝΣΚ 761/1995
 Περιεχόμενα |  Προηγούμενο |  Επόμενο |
|
Νομικό Συμβούλιο του Κράτους 761/1995 (13-12-1995)
Αριθμός ερωτήματος: 7948/5602/1995 έγγραφο της Γενικής Διεύθυνσης Διοίκησης - Διεύθυνσης Νομοθετικού Έργου - Τμήμα Κρίσεως Προσφυγών του Υπουργείου Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων.
Περίληψη Ερωτήματος: Ερωτάται α) εάν η κατ' άρθρο 47 παράγραφος 2 του νόμου 2218/1994 προσφυγή κατά πράξεων των δημοτικών και κοινοτικών συμβουλίων αφορά και τις αποφάσεις των συμβουλίων αυτών, που εκδίδονται στα πλαίσια της διαδικασίας του άρθρου 3 του από 17-07-1923 νομοθετικού διατάγματος (τροποποιήσεως σχεδίου κ.λ.π.) και β) ποιοι είναι όροι δόμησης που δύνανται να τίθενται με τις τοπικές κανονιστικές αποφάσεις, που εκδίδονται από το δημοτικό και κοινοτικό συμβούλιο, σύμφωνα με το άρθρο 44 παράγραφος 1)β του νόμου 2218/1994.
Ι. Επί των ανωτέρω ερωτημάτων το Γ Τμήμα του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους γνωμοδότησε ως ακολούθως:
Α. Επί του πρώτου ερωτήματος
1. Το άρθρο 47 του νόμου 2218/1994 Ίδρυση νομαρχιακής αυτοδιοίκησης, τροποποίηση διατάξεων για την πρωτοβάθμια αυτοδιοίκηση και την περιφέρεια και άλλες διατάξεις (ΦΕΚ 90/Α?1994), όπως ισχύει μετά την αντικατάσταση του δευτέρου εδαφίου της παραγράφου 4 και της παραγράφου 6 αυτού με το άρθρο 6 παράγραφοι 22 και 23 του νόμου 2240/1994 Συμπλήρωση διατάξεων για τη Νομαρχιακή Αυτοδιοίκηση και άλλες διατάξεις (ΦΕΚ 153/Α/1994) και την κατάργηση των αυτών παραγράφων 22 και 23 του άρθρου 6 του νόμου 2240/1994 με το άρθρο 12 παράγραφος 6 του νόμου 2307/1995 Προσαρμογή νομοθεσίας αρμοδιότητας Υπουργείου Εσωτερικών στις διατάξεις για τη Νομαρχιακή Αυτοδιοίκηση και άλλες διατάξεις (ΦΕΚ 113/Α/1995), ορίζει ότι:
{1. Ο έλεγχος σκοπιμότητας των πράξεων των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης καταργείται.
2. Κάθε δημότης και ο οποιοσδήποτε έχει έννομο συμφέρον μπορεί να προσφύγει στην επιτροπή του άρθρου 18 και να προσβάλει τις πράξεις των δημοτικών και κοινοτικών συμβουλίων και λοιπών συλλογικών οργάνων των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης και των νομικών τους προσώπων δημοσίου δικαίου, για παράβαση νόμου, μέσα σε 10 ημέρες, αφότου οι πράξεις αυτές δημοσιεύθηκαν.
Στην ίδια επιτροπή και με τις ίδιες προϋποθέσεις προσβάλλονται και οι πράξεις των δημάρχων, προέδρων κοινοτήτων και μονομελών οργάνων των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης.
3. Η επιτροπή με αιτιολογημένη απόφασή της ακυρώνει για παράβαση νόμου πράξη του πρώτου εδαφίου της παραγράφου 2 μέσα σε αποκλειστική προθεσμία 20 ημερών από τη λήψη της πράξης μαζί με τα έγγραφα που προβλέπει η νομοθεσία για την έκδοσή της. Αν περάσει η προθεσμία, χωρίς να εκδοθεί ακυρωτική απόφαση, θεωρείται ότι η σχετική πράξη έχει νόμιμα εκδοθεί.
Μέσα στην ίδια προθεσμία η επιτροπή αποφασίζει για τις προσφυγές του δευτέρου εδαφίου της παραγράφου 2, ακυρώνοντας τη σχετική πράξη ή αποφαινόμενη ότι νόμιμα εκδόθηκε.
4. Για τον έλεγχο της νομιμότητας των πράξεων των οργάνων των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης και την εκδίκαση των προσφυγών κατά των πράξεων αυτών, μετέχει στην επιτροπή του άρθρου 18 ως τρίτο μέλος, αντί του εκπροσώπου της νομαρχιακής αυτοδιοίκησης, ένας αιρετός εκπρόσωπος της Τοπικής Ένωσης Δήμων και Κοινοτήτων του νομού, που ορίζεται με τον αναπληρωτή του από τη διοικούσα επιτροπή της Τοπικής Ένωσης Δήμων και Κοινοτήτων του νομού.
Κατά την πρώτη εφαρμογή του νόμου αυτού ο αντιπρόσωπος της Τοπικής Ένωσης Δήμων και Κοινοτήτων στη επιτροπή ορίζεται μέχρι 31-12-1994 έγγραφό της προς το γενικό γραμματέα της περιφέρειας.
Αν η Τοπική Ένωση Δήμων και Κοινοτήτων δεν υποδείξει εκπρόσωπο, ορίζεται από το γενικό γραμματέα της περιφέρειας με την απόφαση συγκρότησης της επιτροπής ένα από τα μέλη του διοικητικού συμβουλίου της.
5. Κατά των αποφάσεων της επιτροπής μπορεί να ασκηθεί προσφυγή στον αρμόδιο υπουργό, για παράβαση του νόμου, μέσα σε αποκλειστική προθεσμία 30 ημερών. Κατά τα λοιπά εφαρμόζονται οι διατάξεις του άρθρου 8 του νόμου 3200/1955 περί διοικητικής αποκέντρωσης, όπως ισχύει κάθε φορά.
6. Οι διατάξεις αυτές του άρθρου πλην του δεύτερου εδαφίου της παραγράφου 4 τίθενται σε ισχύ από 01-01-1955.}
Εξάλλου, το άρθρο 3 του από 17-07-1923 νομοθετικού διατάγματος Περί σχεδίων πόλεων ... (ΦΕΚ 228/Α?1923), ως ισχύει, ορίζει ότι:
{Άρθρο 3.1. Παν σχέδιον πόλεως, κώμης κ.λ.π. προς της εγκρίσεώς του, εκτίθεται μετά του σχετικού αυτού τοπογραφικού χάρτου εν τω δημαρχείων ή των κοινοτικών καταστημάτων επί δέκα πέντε ημέρες, ειδοποιούμενου του κοινού περί τούτου υπό του δημάρχου ή προέδρου της κοινότητος δια γενικής προσκλήσεως τοιχοκολλημένης στα δημοσιώτερα μέρη της πόλεως. Οι ενδιαφερόμενοι δύνανται εντός της προθεσμίας ταύτης να λάβουν γνώσιν των ανωτέρω στοιχείων και να υποβάλλουν εγγράφως στον δήμο ή την κοινότητα τις κατά τούτων τυχόν ενστάσεις των, ας ο δήμος ή η κοινότης υποχρεούται να διαβιβάσει ομού μετά της κατά την επομένη παράγραφο γνωμοδοτήσεως εις το υπουργείον της Συγκοινωνίας.
2. Τα κατά τα ανωτέρω σχέδια πόλεων, κωμών κ.λ.π. μετά των επεξηγηματικών αυτών πινάκων και υπομνημάτων εγκρίνονται δια βασιλικού διατάγματος, εκδιδομένου με πρόταση του επί της Συγκοινωνίας υπουργού, κατόπιν προηγουμένης γνωμοδοτήσεως του οικείου δημοτικού ή κοινοτικού συμβουλίου και του συμβουλίου των δημοσίων έργων. Η γνωμοδότησις του δημοτικού ή κοινοτικού συμβουλίου είναι μόνον συμβουλευτική, του υπουργού δυναμένου εν πάσει περιπτώσει, μετά σύμφωνον γνώμη του συμβουλίου των δημοσίων έργων, να απορρίπτει ή και να τροποποιεί τα υπό των δημοτικών και κοινοτικών συμβουλίων προτεινόμενα σχέδια.
3. Οσάκις το υπουργείον ζητεί τη γνωμοδότηση του δημοτικού ή κοινοτικού συμβουλίου επί της εγκρίσεως σχεδίου, δέον αυτή να εκδίδεται και κοινοποιείται εις το υπουργείον εντός προθεσμίας που θα οριστεί δι' εκάστην πόλιν κ.λ.π. δια βασιλικών διαταγμάτων αναλόγως των μέσων συγκοινωνίας. Εντός της αυτής προθεσμίας δέον να εκπληρώνονται και οι κατά την ανωτέρω παράγραφο 1 διατυπώσεις. Παρερχόμενης της ανωτέρω προθεσμίας απράκτου, ο υπουργός δύναται, μετά σύμφωνον γνώμη του συμβουλίου των δημοσίων έργων, να προβαίνει εις την έγκριση του σχεδίου και άνευ γνωμοδοτήσεως του δημοτικού ή κοινοτικού συμβουλίου ή και της εκπληρώσεως των ειρημένων διατυπώσεων.}
2. Από το συνδυασμό των ανωτέρω διατάξεων προκύπτει ότι το ως άνω άρθρο 47 του νόμου 2218/1994 καθιερώνει δικαίωμα προσφυγής εκάστου δημότη ως και παντός άλλου έχοντος έννομο συμφέρον, ενώπιον της Επιτροπής του άρθρου 18 του ιδίου νόμου, γενικώς κατά των πράξεων των δημοτικών και κοινοτικών συμβουλίων, δημάρχων, προέδρων κοινοτήτων και μονομελών οργάνων των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης και ρυθμίζει τη σχετική διαδικασία ασκήσεως του δικαιώματος αυτού (λόγοι, προθεσμία κ.λ.π.) ενώ με τις διατάξεις του προπαρατεθέντος άρθρου 3 του από 17-07-1923 νομοθετικού διατάγματος ρυθμίζεται, πλην άλλων που δεν ενδιαφέρουν εν προκειμένω, το ζήτημα της συμμετοχής των δημοτικών και κοινοτικών συμβουλίων (αρμοδιότης, διαδικασία) στην έγκριση σχεδίου πόλεως. Η προσφυγή του ως άνω άρθρου 47 αφορά μόνον εκτελεστές πράξεις των δημοτικών συμβουλίων κ.λ.π., οι οποίες αυτοτελώς επιφέρουν έννομα αποτελέσματα, όχι δε και στις γνωμοδοτήσεις αυτών, οι οποίες εντάσσονται στα πλαίσια ορισμένης συνθέτου διοικητικής ενέργειας, που διέπεται από ειδικές διατάξεις.
Στην τελευταία αυτή περίπτωση η σχετική ρύθμιση, ως αυτοτελής και ειδική, έστω και προγενεστέρα, υπερισχύει της ως άνω γενικής ρυθμίσεως του άρθρου 47 του νόμου 2218/1994. Η άποψη αυτή, εκτός του ότι υπαγορεύεται από τις αρχές της λογικής ερμηνείας των νομικών διατάξεων, δικαιολογείται και από την αρχή της μετά φειδούς λειτουργίας της καθόλου Διοικήσεως, διότι, υπό την αντίθετο εκδοχή, ήτοι ότι οι δύο διαδικασίες βαίνουν σωρευτικά και παραλλήλως, θα προέκυπταν παράλογα αποτελέσματα, ήτοι έκαστη υπόθεση θα διέτρεχε δύο φορές ολόκληρη την διοικητική ιεραρχία, μέχρι τον αρμόδιο Υπουργό την μια φορά στο προπαρασκευαστικό στάδιο (γνωμοδότηση) του άρθρου 47 και την άλλη μετά την ολοκλήρωση της συνθέτου διοικητικής ενεργείας με την περάτωση της διαδικασίας και την έκδοση της τελικής πράξεως από το αποφασίζον όργανον, (έγκριση εν προκειμένω, του σχεδίου πόλεως).
3. Με βάση τα ανωτέρω, το Τμήμα γνωμοδότησε ομόφωνα ότι οι αποφάσεις (γνωμοδοτήσεις) των δημοτικών και κοινοτικών συμβουλίων, που εκδίδονται τα πλαίσια της διαδικασίας του άρθρου 3 του από 17-07-1923 νομοθετικού διατάγματος δεν υπόκεινται στην προσφυγή του άρθρου 47 του νόμου 2218/1994.
Β. Επί του δευτέρου ερωτήματος
1. Τα άρθρα 102 παράγραφος 1, 24 παράγραφος 1, εδάφιο 1, παράγραφος 2 και παράγραφος 6, ως και το άρθρο 43 παράγραφος 2 του Συντάγματος ορίζουν ότι:
{Άρθρο 102. 1. Η διοίκηση των τοπικών υποθέσεων ανήκει στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης, των οποίων πρώτη βαθμίδα αποτελούν οι δήμοι και κοινότητες
Άρθρο 24. 1. Η προστασία του φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος αποτελεί υποχρέωση του Κράτους...
2. Η χωροταξική αναδιάρθρωση της Χώρας, η διαμόρφωση, η ανάπτυξη, η πολεοδόμηση και η επέκταση των πόλεων και των οικιστικών γενικά περιοχών υπάγεται στη ρυθμιστική αρμοδιότητα και τον έλεγχο του Κράτους, με σκοπό να εξυπηρετείται η λειτουργικότητα και η ανάπτυξη των οικισμών και να εξασφαλίζονται οι καλύτεροι δυνατοί όροι διαβίωσης...
6. Τα μνημεία, οι παραδοσιακές περιοχές και τα παραδοσιακά στοιχεία προστατεύονται από το Κράτος ...
Άρθρο 43. 2. Ύστερα από πρόταση του αρμόδιου Υπουργού επιτρέπεται η έκδοση κανονιστικών διαταγμάτων, με ειδική εξουσιοδότηση νόμου και μέσα στα όριά της. Εξουσιοδότηση για έκδοση κανονιστικών πράξεων από άλλα όργανα της διοίκησης επιτρέπεται προκειμένου να ρυθμιστούν ειδικότερα θέματα ή θέματα με τοπικό ενδιαφέρον ή με χαρακτήρα τεχνικό ή λεπτομερειακό.
Εξάλλου, το άρθρο 30 παράγραφος 1 περίπτωση β του προεδρικού διατάγματος 323/1989 Κωδικοποίηση σε ενιαίο κείμενο νόμου με τίτλο Δημοτικός και Κοινοτικός Κώδικας των ισχυουσών διατάξεων του δημοτικού και κοινοτικού κώδικα, όπως τροποποιήθηκαν και συμπληρώθηκαν (ΦΕΚ 146/Α/1989), όπως αντικαταστάθηκε με το άρθρο 44 του νόμου 2218/1994 και το άρθρο 12 παράγραφος 35)β του νόμου 2307/1995 Προσαρμογή νομοθεσίας αρμοδιότητος Υπουργείου Εσωτερικών στις διατάξεις για τη Νομαρχιακή Αυτοδιοίκηση και άλλες διατάξεις (ΦΕΚ 113/Α/1995) ορίζει ότι:
{1. Το Δημοτικό ή κοινοτικό συμβούλιο μπορεί να εκδίδει τοπικές κανονιστικές αποφάσεις με τις οποίες:
α) ...
β) ρυθμίζονται θέματα κυκλοφορίας και στάθμευσης των οχημάτων, ειδικών όρων δόμησης, καθαριότητας, προστασίας των κατοίκων από την ηχορύπανση, προστασίας των θαλασσών από πηγές ξηράς των υπογείων και των επιγείων υδάτινων αποθεμάτων από τη ρύπανση και
γ) ...}
2. Ενόψει των ανωτέρω διατάξεων κατά την πλειοψηφήσασα στο Τμήμα γνώμη, απαρτισθείσα εκ των Μ. Βεκρή Αντιπροέδρου, Α. Κομισόπουλου, Η. Παπαδόπουλου, Θ. Ρεντζεπέρη, Ε. Λουδάρου, Ν. Κατσίμπα, και Ν. Μαυρίκα, Νομικών Συμβούλων, προς την οποία συντάχθηκαν και οι Πάρεδροι (γνώμες άνευ ψήφου) Γ. Λάζος, Α. Χαρλαύτη, και Σ. Χαριτάκη, ως ειδικοί όροι δόμησης που δύνανται να τίθενται με τοπικές κανονιστικές αποφάσεις του δημοτικού ή κοινοτικού συμβουλίου, κατά το ανωτέρω άρθρο 30 παράγραφος 1 περίπτωση β του προεδρικού διατάγματος 323/1989 (ΦΕΚ 148/Α/1989), όπως ισχύει, νοούνται κατ' αντίθεση με τους γενικούς όρους δόμησης που εγκρίνονται με τα προεδρικά διατάγματα του άρθρου 3 του από 17-07-1923 νομοθετικού διατάγματος Περί σχεδίων Πόλεων κ.λ.π. όροι δόμησης που θεσπίζονται για να ισχύσουν ειδικά και αποκλειστικά μέσα στην περιφέρεια του οικείου δήμου ή κοινότητας, συμπληρωματικά και παράλληλα με τους γενικούς όρους δόμησης που προβλέπονται από τα ισχύοντα στην περιοχή προεδρικά διατάγματα, χωρίς να θίγονται οι τελευταίοι όροι (γενικοί) όροι. Υπό την έννοια δε αυτή, οι ως άνω ειδικοί όροι είναι λεπτομερειακού χαρακτήρα και τοπικού ενδιαφέροντος και η σχετική εξουσιοδότηση του νόμου προς τα δημοτικά και κοινοτικά συμβούλια δεν αντιβαίνει στο άρθρο 24 παράγραφος 2 του Συντάγματος ούτε στο άρθρο 24 αυτού.
3. Κατά τη γνώμη της μειοψηφίας, απαρτισθείσα εκ των Νομικών Συμβούλων Ρ. Αντωνακόπουλου και Α. Τζεφεράκου, όλοι οι όροι δόμησης είναι ουσιώδεις, συνιστούν και διαμορφώνουν την πολεοδομική διαρρύθμιση των πόλεων και των οικιστικών περιοχών γενικά, επηρεάζουν δε έντονα και υπεροπτικά το περιβάλλον εις τρόπον ώστε να είναι πάντοτε γενικού ενδιαφέροντος κι όχι λεπτομερειακού χαρακτήρος και τοπικού ενδιαφέροντος. Η μη επιβολή ορισμένου όρου δόμησης σε συγκεκριμένη περιοχή συνιστά αρνητικό περιεχόμενο της πολεοδομικής διαρρύθμισης που έχει επιλεγεί βάσει πολεοδομικών κριτηρίων και ισχύει στην περιοχή αυτή. Δηλαδή, με τη ισχύουσα ρύθμιση, μάλιστα δε κατά τρόπον ενιαίο, γενικό και ολοκληρωμένο το Κράτος έχει υλοποιήσει στη συγκεκριμένη περιοχή την επιβαλλόμενη από το Σύνταγμα ως άνω θεμελιώδη υποχρέωσή του και δεν αφήνεται περιθώριο για πρόσθετη και συμπληρωματική δράση του δημοτικού και κοινοτικού μέσα στην χωρική τους αρμοδιότητα μεμονωμένα και αποσπασματικά με κίνδυνο στα μεγάλα ίδια πολεοδομικά συγκροτήματα των Δήμων της μείζονος περιοχής των Αθηνών και της Θεσσαλονίκης, όπου τμήματα ή και πλευρές ενός και του αυτού δρόμου, ενός και του αυτού τετραγώνου ανήκουν σε περισσότερες από ένα Δήμους, σε κάθε τμήμα να ισχύουν διαφορετικοί όροι δόμησης π.χ. ο ένας Δήμος να επιβάλλει την υποχρέωση διαμόρφωσης στοάς και ο άλλος όχι. Η αποτελεσματική, ενιαία και ομοιόμορφη προστασία του περιβάλλοντος σύμφωνα με τις επιταγές του Συντάγματος, επιβάλει κατά τη γνώμη αυτή, την διαφύλαξη υπέρ του Κράτους αποκλειστικής αρμοδιότητας προς θέσπιση όρων δόμησης, οι οποίοι ακριβώς αποτελούν την πεμπτουσία της οικιστικής ανάπτυξης και πολεοδομικής διαρρύθμισης. Έτσι, κατά την ελάσσονα γνώμη αυτή, η επιβολή οποιουδήποτε όρου δόμησης αφορά αμέσως και ευθέως στην προστασία του περιβάλλοντος, είναι γενικού χαρακτήρος και ενδιαφέροντος ζήτημα ανατεθειμένο από το Σύνταγμα στο Κράτος και δεν δύναται υπό οιανδήποτε μορφή να εκχωρηθεί στο δημοτικό και κοινοτικό συμβούλιο, το οποίο μάλιστα, και στο σημείο αυτό, κατά τα ισχύοντα θα λειτουργεί χωρίς τον άμεσο έλεγχο και την εποπτεία του Κράτους.
Συνεπώς, κατά τη γνώμη αυτή, η προαναφερθείσα διάταξη του άρθρου 30 παράγραφος 1 περίπτωση β του προεδρικού διατάγματος 323/1989, κατά το μέρος που αναθέτει στο δημοτικό και κοινοτικό συμβούλιο, τη ρύθμιση με τοπικές κανονιστικές αποφάσεις θεμάτων όρων δόμησης είναι ανίσχυρος ως αντίθετος προς τις προαναφερθείσες διατάξεις των άρθρων 24 και 43 του Συντάγματος.
4. Κατ' ακολουθία των ανωτέρω, το Τμήμα κατά πλειοψηφία, γνωμοδότησε ότι ως ειδικοί όροι δόμησης που δύνανται να τίθενται με τοπικές κανονιστικές αποφάσεις, που εκδίδονται από το δημοτικό και κοινοτικό συμβούλιο, σύμφωνα με το άρθρο 44 παράγραφος 1)β του νόμου 2218/1994, νοούνται οι όροι δόμησης που θεσπίζονται για να ισχύουν ειδικά και αποκλειστικά μέσα στην περιφέρεια συγκεκριμένου δήμου ή κοινότητας, συμπληρωματικά και παράλληλα με τους γενικούς όρους δόμησης που προβλέπονται από τα ισχύοντα στην περιοχή προεδρικά διατάγματα, χωρίς να θίγονται οι τελευταίοι αυτοί (γενικοί) όροι.
Θεωρήθηκε
Αθήνα, 19-12-1995
Ο Προεδρεύων