ΝΣΚ 676/1988
 Περιεχόμενα |  Προηγούμενο |  Επόμενο |
|
Νομικό Συμβούλιο του Κράτους 676/1988 (16-09-1988)
Αριθμός ερωτήματος: Υπ' αριθμόν 42572/7493/1988 έγγραφο της Διεύθυνσης Οικοδομικών και Κτιριοδομικών Κανονισμών του Υπουργείου Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων.
Περίληψη ερωτήματος: Ερωτάται: Αν μετά την ακύρωση από το Συμβούλιο της Επικρατείας οικοδομικών αδειών που εκδόθηκαν σύμφωνα με τις διατάξεις του νόμου 1577/1985, όπως ίσχυαν πριν από την τροποποίησή τους από το νόμο 1772/1988, θα εκδίδονται νέες άδειες βάσει των διατάξεων του νόμου 1772/1988, έστω και αν αυτές έχουν το αυτό περιεχόμενο προς τις ακυρωθείσες.
Στο ανωτέρω ερώτημα η Συνέλευση των Νομικών Συμβούλων της Διοίκησης γνωμοδότησε τα εξής:
I. Το άρθρο 9 του νόμου 1577/1985 (Γενικός Οικοδομικός Κανονισμός 1985) προ της τροποποίησής του με το νόμο 1772/1988 όριζε:
{1. Το κτίριο τοποθετείται ελεύθερα μέσα στο οικόπεδο. Όπου το κτίριο δεν εφάπτεται με τα πίσω και πλάγια όρια του οικοπέδου, αφήνεται απόσταση Δ = 3 + 0,10 Η (όπου Η πραγματοποιούμενο ύψος του κτιρίου, σε περίπτωση που εξαντλείται ο συντελεστής δόμησης, ή το μέγιστο επιτρεπόμενο, σε περίπτωση που δεν εξαντλείται ο συντελεστής αυτός ...
3. Σε περίπτωση που υπάρχει σε όμορο οικόπεδο κτίριο κατοικίας που είχε ανεγερθεί πριν από την ισχύ του νόμου αυτού, σε υποχρεωτική απόσταση από το κοινό όριο και όταν η απόσταση αυτή είναι μικρότερη από την απόσταση Δ της παραγράφου 1 του κτιρίου που πρόκειται να ανεγερθεί, τότε αυτό τοποθετείται σε απόσταση τουλάχιστον 2.5 m από το κοινό όριο και σε όσο τμήμα προβάλλεται στο κοινό όριο η απέχουσα όψη του κτιρίου που προϋφίσταται. Τα παραπάνω ισχύουν υπό την προϋπόθεση ότι εξασφαλίζεται στο προς οικοδόμηση οικόπεδο, κτίριο με διάσταση τουλάχιστον 8 m διαφορετικά ισχύει η παράγραφος 1 του άρθρου αυτού.
Ο παραπάνω ακάλυπτος χώρος δεν υπολογίζεται στην κάλυψη με την επιφύλαξη της παραγράφου 2 του άρθρου 8 και με την προϋπόθεση ότι συνέχεται με κοινόχρηστο χώρο ή τον ακάλυπτο χώρο του οικοπέδου...}
Η ως άνω παράγραφος 3 αντικαταστάθηκε με το άρθρο 1 παράγραφος 4 του νόμου 1772/1988 ως εξής:
{3. α) Σε περίπτωση που υπάρχει σε όμορο οικόπεδο μη ειδικό κτίριο και έχει ανεγερθεί μετά την ένταξη της περιοχής σε σχέδιο, με τις διατάξεις που ίσχυαν πριν από την ισχύ του νόμου 1577/1985, σε περιοχή που ίσχυε το πανταχόθεν ελεύθερο, σύστημα δόμησης και σε απόσταση από το κοινό όριο ίση ή μεγαλύτερη του 1.00 m, τότε το υπό ανέγερση κτίριο τοποθετείται υποχρεωτικώς σε απόσταση τουλάχιστον Δ από το κοινό όριο, όπως αυτή ορίζεται στην παράγραφο 1 του άρθρου αυτού. Εάν στο οικοδομήσιμο τμήμα του οικοπέδου δεν εξασφαλίζεται, εξ αιτίας της υποχρέωσης αυτής, διάσταση κτιρίου τουλάχιστον 9.00 m, το κτίριο τοποθετείται σε απόσταση από το κοινό όριο τουλάχιστον ίση με αυτή του προϋπάρχοντος στο όμορο οικόπεδο κτιρίου, εφόσον η απόσταση αυτή είναι μικρότερη από Δ. Την ίδια απόσταση οφείλει να τηρεί και αυτό (προϋπάρχον) σε περίπτωση επέκτασης ή εκ νέου κατασκευής του. Αν και στην περίπτωση αυτή δεν εξασφαλίζεται κτίριο με διάσταση τουλάχιστον 9.00 m, έχουν εφαρμογή οι διατάξεις της παραγράφου 1 του άρθρου αυτού. Ο ακάλυπτος χώρος που προκύπτει από την εφαρμογή των προηγουμένων διατάξεων είναι υποχρεωτικός ακάλυπτος χώρος.
γ) Κατ' εξαίρεση είναι δυνατή η ελεύθερη τοποθέτηση του κτηρίου κατά τα οριζόμενα στην παράγραφο 1 του άρθρου αυτού μετά από σύμφωνη γνωμοδότηση της αρμόδιας Επιτροπής Πολεοδομικού και Αρχιτεκτονικού Ελέγχου, η οποία κρίνει αιτιολογημένα ότι η προτεινόμενη τοποθέτηση, του υπό ανέγερση κτιρίου, εναρμονίζεται με το διαμορφωμένο οικιστικό και φυσικό περιβάλλον ολοκλήρου του οικοδομικού τετραγώνου.
δ) Τα παραπάνω εφαρμόζονται και στις περιπτώσεις που ίσχυε το συνεχές οικοδομικό σύστημα, μόνο εφόσον πρόκειται για όμορα μεσαία οικόπεδα και για το κοινό τμήμα του οπίσθιου ορίου τους...}
Τροποποιητικές του Γενικού Οικοδομικού Κανονισμού 1985 διατάξεις, ως προς τα ποσοστά κάλυψης που ενδιαφέρουν στην προκείμενη περίπτωση περιέχουν και οι παράγραφοι 3 και 5 του άρθρου 1 του νόμου 1772/1988. Περαιτέρω κατά το άρθρο 2 παράγραφος 2 του νόμου 1772/1988:
{2. Στο τέλος της παραγράφου 2 του άρθρου 17 του νόμου 1337/1983 προστίθενται τα εξής:
{Τα πρόστιμα της παραγράφου αυτής δεν επιβάλλονται σε κτίσματα ή κατασκευές που έγιναν με βάση οικοδομικές άδειες, οι οποίες εκδόθηκαν σύμφωνα με τις διατάξεις του νόμου 1577/1985 και κρίθηκαν αντισυνταγματικές με δικαστικές αποφάσεις και για το λόγο αυτόν ακυρώθηκαν...}}
Τέλος κατά το άρθρο 3 του ίδιου νόμου:
{1. Άδειες οικοδομής για τις οποίες είχε υποβληθεί στην αρμόδια πολεοδομική υπηρεσία μέχρι 18-01-1988 σχετική αίτηση με όλα τα σχέδια και τα δικαιολογητικά που απαιτούνται από τις οικείες διατάξεις για έκδοση οικοδομικής αδείας ή προέλεγχο, βάσει των διατάξεων των άρθρων 8 παράγραφος 1, 9 παράγραφος 3 και 14 του νόμου 1577/1985 εκδίδονται σύμφωνα με τις διατάξεις του παρόντος νόμου. Στις περιπτώσεις αυτές είναι δυνατή η τήρηση απόστασης 2,50 m από τα όρια του όμορου οικοπέδου μετά από σύμφωνη γνώμη της αρμόδιας Επιτροπής Πολεοδομικού και Αρχιτεκτονικού Ελέγχου, ειδικώς αιτιολογημένης.
2. Οικοδομικές άδειες που εκδόθηκαν μέχρι τη 18-08-1988, σύμφωνα με τις διατάξεις των άρθρων 8 παράγραφος 1, 9 παράγραφος 3 και 14 του νόμου 1577/1985, εκτελούνται όπως εκδόθηκαν ή αναθεωρούνται μετά από αίτηση του ενδιαφερομένου, σύμφωνα με τις διατάξεις του παρόντος νόμου. Το τελευταίο εδάφιο της προηγούμενης παραγράφου 1 δύναται να εφαρμόζεται και εν προκειμένω.}
ΙΙ. Κατά τη γνώμη της πλειοψηφίας των νομικών συμβούλων που αποτελέστηκε από τους Ε. Σαρακηνό, Α. Καμπίτση, Β. Ρεντζεπέρη, Α. Παπαντωνόπουλο, Στ. Αργυρόπουλο, Ν. Τριανταφύλλου, Α. Χρυσανθακόπουλο, Δ. Παπίδα, Μ. Βεκρή, Ε. Κορουγένη, Π. Κυριαζή, Α. Κομισόπουλο, Κ. Παπακώστα, Άγγελο Βουδούρη, Β. Κολοβό, Ρ. Αντωνακόπουλο, Β. Παπαχρήστου, και Γ. Παπασωτηρίου νόμος μεταγενέστερος της εκδόσεως της διοικητικής πράξης, που ακυρώθηκε από το Συμβούλιο της Επικρατείας, ο οποίος περιέχει διαφορετική ρύθμιση από το νόμο, βάσει του οποίου εκδόθηκε η διοικητική πράξη, δεν επηρεάζει καταρχήν το πλέγμα των ενεργειών και υποχρεώσεων της Διοίκησης, που απορρέουν από το Σύνταγμα και τους νόμους που αφορούν τη συμμόρφωση αυτής προς το ακυρωτικό αποτέλεσμα. Ωστόσο η Διοίκηση δεν κωλύεται να εκδώσει για το μέλλον διοικητική πράξη, έστω και αν έχει τι ίδιο περιεχόμενο προς την ακυρωθείσα από το Συμβούλιο της Επικρατείας, εφόσον στηρίζεται στο μεταγενέστερο αυτό νόμο που ρυθμίζει γενικά έννομες σχέσεις για το μέλλον, γιατί η δύναμη του ακυρωτικού δεδικασμού δεν μπορεί να εμποδίσει την απορρέουσα από το Σύνταγμα αρμοδιότητα της νομοθετικής εξουσίας να προβαίνει σε θέσπιση κανόνων γενικής ισχύος, έστω και αν αυτοί ανάγονται σε σχέσεις κριθείσες από το Συμβούλιο της Επικρατείας. Στην περίπτωση αυτή δεν πρόκειται περί αναβιώσεως της ακυρωθείσης διοικητικής πράξης, αλλά περί νέας διοικητικής πράξης, που έχει διαφορετική προς την ακυρωθείσα νομική υπόσταση και βάση. Συνεπώς δεν συντρέχει περίπτωση συνταγματικώς ανεπίτρεπτης παραβάσεως της αρχής της διάκρισης των εξουσιών ή παραβάσεως του διοικητικού δεδικασμένου (βλέπε Δημήτρη Κοντόγιωργα - Θεοχαράτου Οι συνέπειες της ακυρώσεως διοικητικής πράξης της Διοικήσεως σελίδες 256 και επόμενα, Βεγλερή συμμόρφωση της Διοικήσεως εις τις αποφάσεις του Συμβουλίου της Επικρατείας σελίδα 185 και επόμενα, ΣτΕ 669/1963, 552/1984, βλέπε σχετικά και ΣτΕ 1375/1956, 871/1966, 410/1967, 3805/1975, 797/1977, 3581/1979 κ.α.).
Εν προκειμένω με την παράγραφο 4 του άρθρου 1 του νόμου 1772/1988, με την οποία αντικαταστάθηκε η παράγραφος 3 του άρθρου 9 του νόμου 1577/1985 (Γενικός Οικοδομικός Κανονισμός 1985), τέθηκαν για το μέλλον γενικές διατάξεις περί της θέσεως του κτιρίου σε περιπτώσεις που στο όμορο οικόπεδο είχε ανεγερθεί μη ειδικό κτίριο μετά την ένταξη της περιοχής στο σχέδιο, σύμφωνα με τις διατάξεις που ίσχυαν πριν από τον Γενικό Οικοδομικό Κανονισμό 1985 σε περιοχή που ίσχυε το πανταχόθεν ελεύθερο σύστημα δόμησης ή το συνεχές σύστημα, εφόσον στην περίπτωση αυτή πρόκειται περί μεσαίων οικοπέδων και για τον κοινό χώρο του οπισθίου ορίου τους, περαιτέρω δε προβλέφθηκε η ελεύθερη τοποθέτηση του κτιρίου κατά την παράγραφο 1 του άρθρου 9 μετά σύμφωνη γνώμη της Επιτροπής Πολεοδομικού και Αρχιτεκτονικού Ελέγχου. Ωσαύτως με τις παραγράφους 3 και 5 του ίδιου άρθρου 1 ρυθμίστηκε το επιτρεπόμενο ποσοστό κάλυψης οικοπέδου.
Εξάλλου γίνεται δεκτό ότι η οικοδομική άδεια μπορεί να εκδοθεί για το ανεγειρόμενο κτίριο, εφόσον βεβαίως τούτο εκπληρώνει τους ισχύοντες όρους και περιορισμούς δόμησης, ανεξάρτητα από τις νόμιμες συνέπειες που προβλέπονται για την ανέγερση του κτιρίου πριν από την χορήγηση της οικοδομικής άδειας (ΣτΕ 1830/1982 κ.α.). Τούτο ειδικότερα προβλέπεται στην παράγραφο 3 του άρθρου 22 του Γενικού Οικοδομικού Κανονισμού 1985, η οποία ρυθμίζει την έκδοση ή αναθεώρηση οικοδομικών αδειών σε περίπτωση που το συγκεκριμένο κτίριο, που αναγείρεται χωρίς οικοδομική άδεια, δεν παραβιάζει τις πολεοδομικές διατάξεις που ισχύουν κατά το χρόνο του ελέγχου του από την υπηρεσία.
ΙΙΙ. Συνεπώς στις περιπτώσεις του ερωτήματος, κατά τις οποίες η εκδοθείσα οικοδομική άδεια, σύμφωνα με τις διατάξεις του Γενικού Οικοδομικού Κανονισμού 1985, όπως ίσχυε πριν τροποποιηθεί με τις διατάξεις του νόμου 1772/1988, έχει ακυρωθεί ή θα ακυρωθεί τυχόν στο μέλλον με απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας, λόγω του ότι οι διατάξεις αυτές αντίκεινται προς το άρθρο 24 παράγραφος 2 του Συντάγματος, πρέπει να γίνει δεκτό ότι, σύμφωνα με τα εκτεθέντα ως άνω περί της λειτουργίας του ακυρωτικού δεδικασμένου, σε συνδυασμό και προς τις παρατεθείσες διατάξεις του των άρθρων 1 και 3 του νόμου 1772/1988, η Διοίκηση μπορεί να εκδώσει νέα οικοδομική άδεια, με βάση τις διατάξεις του Γενικού Οικοδομικού Κανονισμού 1985, όπως έχουν τροποποιηθεί με το νόμο 1772/1988, η οποία στηριζόμενη στις διατάξεις του νόμου τούτου, έχει ίδια νομική βάση και υπόσταση και συνεπώς με την έκδοση της άδειας αυτής δεν παραβιάζονται οι διατάξεις του Συντάγματος περί διακρίσεως των εξουσιών ή περί του Συμβουλίου της Επικρατείας. Η έκδοση των νέων τούτων οικοδομικών άδειων προκειμένου περί υφισταμένων οικοδομών πρέπει να γίνει κατά τη διαδικασία του άρθρου 22 παράγραφος 3 του Γενικού Οικοδομικού Κανονισμού 1985 χωρίς όμως την επιβολή προστίμων, τα οποία δεν επιβάλλονται στην περίπτωση αυτή, σύμφωνα με την παράγραφο 2 του άρθρου 2 του νόμου 1772/1988. Αν οι ακυρωθείσες οικοδομικές άδειες δεν είχαν πριν από την ακύρωσή τους εκτελεσθεί, θα εκδίδεται νέα άδεια. Με την αντίθετη εκδοχή, ότι δηλαδή οι διατάξεις του νόμου 1772/1988 δεν εφαρμόζονται και για τις ανεγειρόμενες οικοδομές, για τις οποίες έχουν εκδοθεί ακυρωθείσες οικοδομικές άδειες και ότι συνεπώς απαιτείται η κατεδάφιση των οικοδομών τούτων για την χορήγηση οικοδομικής άδειας, σύμφωνα με τις διατάξεις αυτές, θα ήταν αντίθετη με το πνεύμα των εκτεθεισών διατάξεων του νόμου 1772/1988, και ιδιαίτερα του άρθρου 3 παράγραφοι 1 και 2 αυτού αλλά και προς την λογική του δικαίου και την επιείκεια.
Στο σημείο αυτό πρέπει να παρατηρηθεί ότι, όπως διδάσκεται, αν η κύρωση της διοικητικής πράξης από το Συμβούλιο της Επικρατείας γίνεται διότι αυτή είναι αυτοτελώς αντισυνταγματική, χωρίς δηλαδή η αντισυνταγματικότητα αυτή να οφείλεται στην αντισυνταγματικότητα του στηρίζοντος αυτή νόμου, τότε βεβαίως η Διοίκηση κωλύεται να εκδώσει πράξη ομοίου περιεχομένου προς την ακυρωθείσα. Αντίθετα γίνεται δεκτό ότι αν η κύρωση της διοικητικής πράξης οφείλεται στην αντισυνταγματικότητα του στηρίζοντας αυτού νόμου η Διοίκηση μπορεί να εκδώσει ομοίου περιεχομένου πράξη προς την ακυρωθείσα, βάσει νεωτέρου νόμου, καθόσον η ακυρωτική απόφαση στη περίπτωση αυτή δεν δεσμεύει τη νομοθετική εξουσία να εκδώσει νέο νόμο (υποκείμενο βεβαίως στον περί συνταγματικότητας έλεγχο του Συμβουλίου της Επικρατείας), αφού η απόφαση αυτή δεν ακυρώνει τον αντισυνταγματικό κριθέντα νόμο, αλλά τη συγκεκριμένη πράξη εφαρμογής του (Βεγλερή όπως άνω και επόμενα). Συνεπώς, εφόσον με τις ακυρωτικές αποφάσεις του Συμβουλίου της Επικρατείας ακυρώνονται οικοδομικές άδειες, εκδοθείσες βάσει των διατάξεων του Γενικού Οικοδομικού Κανονισμού 1985, όπως ίσχυε προ του νόμου 1772/1988, για αντισυνταγματικότητα των διατάξεων αυτού, η Διοίκηση μπορεί να εκδώσει νέες άδειες με βάση τις διατάξεις του νόμου 1772/1988, με το ίδιο τυχόν περιεχόμενο προς τις ακυρωθείσες.
Πάντως είναι προφανές ότι η νομιμότητα των ως άνω εκδιδομένων οικοδομικών αδειών τελεί από την αυτονόητη προϋπόθεση, που πρέπει να ερευνήσει η διοίκηση, ότι οι ρυθμίσεις του νόμου 1772/1988 δεν αντίκειται στις διατάξεις του Συντάγματος και ιδιαίτερα του άρθρου 24 παράγραφος 2 αυτού, ενόψει και των από το Συμβούλιο της Επικρατείας διατυπωθεισών με σειρά αποφάσεών του κρίσεων περί της έννοιας των διατάξεων αυτών (απόφαση 10/1988 κ.α.). Για το ζήτημα αυτό δεν υποβάλλεται από τη Διοίκηση ερώτημα στη Συνέλευση για να γνωμοδοτήσει.
Στο σημείο αυτό ο νομικός σύμβουλος Α. Κομισόπουλος προέκρινε την εξής διατύπωση:
{Όλα τα πιο πάνω θα είναι δυνατό να εφαρμοστούν υπό την απαρέγκλιτη προϋπόθεση ότι με τη νέα γενική και αντικειμενική ρύθμιση που γίνεται με τις νεώτερες διατάξεις του νόμου 1772/1988 δεν παραβιάζονται τα υπό των παραγράφων 1 και 2 του άρθρου 24 του ισχύοντος Συντάγματος προβλεπόμενα κριτήρια της χωροταξικής αναδιαρθρώσεως της χώρας, της πολεοδομικής αναπτύξεως των πόλεων και των οικιστικών εν γένει περιοχών, με σκοπό την εξυπηρέτηση της λειτουργικότητας και αναπτύξεως των οικισμών και της εξασφαλίσεως των καλυτέρων δυνατών όρων διαβιώσεως, και μάλιστα όπως τα κριτήρια αυτά προσδιορίστηκαν κατά περιεχόμενο και έκταση από τη σχετική νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, (Απόφαση ολομέλειας ΣτΕ 10/1988 κ.α.), η οποία νομολογία αποτελεί και οδηγό για τη νόμιμη δράση της Διοίκησης. Στην ανωτέρω δε διερεύνηση οφείλει να προβαίνει η χρηστή Διοίκηση, ενόψει των συνταγματικών διατάξεων των άρθρων 24 παράγραφοι 1 και 2, 120 παράγραφος 2 του άρθρου 71 του ΥΠ (Προεδρικό Διάταγμα [ΠΔ] 611/1977 και της δημιουργηθείσης Νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας, προκειμένου να εκδώσει ή να αναθεωρήσει οικοδομικές άδειες με νόμιμη βάση τις νεώτερες διατάξεις του νόμου 1772/1988, διότι η Διοίκηση πρέπει να εξασφαλίζει νόμιμη βάση στις πράξεις της. Σε αντίθετη περίπτωση οι αναθεωρούμενες ή νέες εκδιδόμενες οικοδομικές άδειες θα είναι επίσης παράνομες, αφού δεν θα επιστηρίζονται επί νόμιμου βάσης λόγω της ενδεχόμενης αντισυνταγματικότητας των εφαρμοζομένων νεώτερων διατάξεων, γεγονός που αναμφίβολα υπόκειται στο δικαστικό έλεγχο του Συμβουλίου της Επικρατείας.}
IV. Εν τούτοις κατά την γνώμη της μειοψηφίας των συμμετασχόντων στη συνέλευση νομικών συμβούλων, που αποτελέστηκε από τους νομικούς συμβούλους Δ. Παπανικολάου, Γ. Σγουρίτσα, Στ. Κωσταρόπουλο, Ι. Ιακωβάκη, Δ. Διαμαντόπουλο, Δ. Παπαπετρόπουλο, και Δ. Ράπτη, εφόσον βάσει του νεωτέρου νόμου 1772/1988 δύναται να εκδοθεί πράξη της διοίκησης (άδεια) περιεχομένου κατ' ουσίαν ομοίου κατ' αποτέλεσμα ως προς το περιβάλλον με την ακυρωθείσα από το Συμβούλιο της Επικρατείας άδεια, εάν η Διοίκηση χωρέσει την έκδοση τέτοιας νέας άδειας, ναι μεν δεν δρα κατά παράβαση του δεδικασμένου που προκύπτει από την ακυρώσασα την παλαιότερη άδεια απόφαση, όμως η πράξη αυτή (η νέα άδεια) είναι μη σύννομη, ως αντιτιθέμενη στη διάταξη του άρθρου 24 παράγραφος 2 του Συντάγματος, όπως ερμηνεύτηκε από το Συμβούλιο της Επικρατείας με την απόφασή του. Αυτά ανεξαρτήτως από την ορθότητα ή μη των όσων δέχτηκε η απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας ως προς την έννοια του άρθρου 24 παράγραφος 2 του Συντάγματος, διότι επ' αυτού θα μπορούσαν να υπάρχουν πολλές ουσιώδεις επιφυλάξεις.
Ο Εισηγητής