ΝΣΚ 653/2001
 Περιεχόμενα |  Προηγούμενο |  Επόμενο |
|
Νομικό Συμβούλιο του Κράτους 653/2001 (25-10-2001)
Αριθμός ερωτήματος: 1057723/6179/Β0010/2001 έγγραφο της Διεύθυνσης Δημόσιας Περιουσίας του Υπουργείου Οικονομικών.
Περίληψη ερωτήματος: Τρόπος υπολογισμού του μισθώματος που πρέπει να καταβάλλουν οι ξενοδοχειακές επιχειρήσεις για την παραχώρηση σ' αυτές της χρήσεως αιγιαλού παρακειμένου στα ξενοδοχεία τους.
I. Με το 1057723/6179/Β0010/11-06-2001 έγγραφο της Διεύθυνσης Δημόσιας Περιουσίας του Υπουργείου Οικονομικών ερωτάται αν το μίσθωμα που πρέπει να καταβάλλουν οι ξενοδοχειακές επιχειρήσεις για την παραχώρηση σ' αυτές από το Δημόσιο της χρήσεως του παρακειμένου στα ξενοδοχεία τους αιγιαλού πρέπει να υπολογίζεται με βάση την κατώτατη τιμή δίκλινου δωματίου της αντίστοιχης τάξης που καθορίζεται κάθε χρόνο με απόφαση του Ελληνικού Οργανισμού Τουρισμού, ενιαία κατά τάξη για όλα τα ξενοδοχεία της χώρας, ή με βάση την μεγαλύτερη από την παραπάνω τιμή δίκλινου δωματίου που εγκρίνεται από τον Ελληνικό Οργανισμό Τουρισμού ξεχωριστά για κάθε συγκεκριμένο ξενοδοχείο μετά από σχετική δήλωση της αντίστοιχης ξενοδοχειακής επιχείρησης. Άποψη της ερωτώσας υπηρεσίας, την οποία και όπως αναφέρει εφαρμόζει πάγια, είναι ότι το μίσθωμα πρέπει να υπολογίζεται με το δεύτερο τρόπο, δηλαδή σε συνάρτηση με τη τιμή που έχει δηλωθεί και εγκριθεί για κάθε συγκεκριμένο ξενοδοχείο, δεδομένου ότι στις περισσότερες περιπτώσεις υπάρχει μεγάλη απόκλιση μεταξύ των κατωτάτων τιμών που καθορίζει ο Ελληνικός Οργανισμός Τουρισμού και των τιμών που δηλώνει κάθε ξενοδοχείο και περαιτέρω διότι θα προκαλείτο άνιση μεταχείριση των ξενοδοχείων εάν καθοριζόταν το ίδιο μίσθωμα για όλα τα ξενοδοχεία της ίδιας τάξης χωρίς να λαμβάνεται υπόψη και η γεωγραφική θέση αυτών και η τουριστική ανάπτυξη κάθε περιοχής. Τέλος η ίδια υπηρεσία επισημαίνει ότι ο υπολογισμός του μισθώματος με τον παραπάνω τρόπο αποφέρει μεγαλύτερα έσοδα στο Δημόσιο και είναι έτσι προς όφελος του.
Προς πλήρη κατανόηση του ζητήματος θα πρέπει να αναφερθεί ότι σύμφωνα με την νομοθεσία που διέπει τον Ελληνικό Οργανισμό Τουρισμού (αναγκαστικός νόμος [Ν] 431/1937, νόμος [Ν] 1624/1951, νόμος [Ν] 1624/1951, νόμος 2160/1993 και ειδικότερα το άρθρο 4 παράγραφος 7 αυτού, όπως οι εν λόγω νόμοι ισχύουν) με απόφαση του Προέδρου του Ελληνικού Οργανισμού Τουρισμού, που δημοσιεύεται στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, καθορίζονται κάθε χρόνο οι ελάχιστες τιμές των δωματίων των ξενοδοχείων, κατά τάξη (Α, Β, Γ και Δ), οι τιμές δε αυτές ισχύουν ολόκληρο το επόμενο ημερολογιακό έτος. Οι ξενοδοχειακές όμως επιχειρήσεις διαμορφώνουν ελεύθερα τα τιμολόγια τους τα οποία και υποχρεούνται να υποβάλλουν κάθε χρόνο στον Ελληνικό Οργανισμό Τουρισμού υπό τον όρον ότι οι δηλούμενες τιμές θα διατηρούνται αμετάβλητες για διάστημα 12 μηνών από της υποβολής τους και δεν θα είναι μικρότερες από τις κατώτερες τιμές που καθορίζονται κατά τα προαναφερθέντα με απόφαση του Προέδρου του Ελληνικού Οργανισμού Τουρισμού.
Για το παραπάνω ερώτημα το Νομικό Συμβούλιο του Κράτους γνωμοδότησε ως εξής:
II. Στον αιγιαλό, ως κοινόχρηστο πράγμα (άρθρο 967 του Αστικού Κώδικα και άρθρο 1 του αναγκαστικού νόμου 2344/1940), μπορούν, σύμφωνα με το άρθρο 970 του Αστικού Κώδικα, να αποκτηθούν ιδιαίτερα ιδιωτικά δικαιώματα κατά τους όρους του νόμου εφόσον με τα δικαιώματα αυτά εξυπηρετείται και δεν αναιρείται η κοινή χρήση. Τέτοιο νόμο αποτελεί το από [ΠΔ] 11-11-1929 προεδρικό διάταγμα Περί διοικήσεως δημοσίων κτημάτων (άρθρο 60 παράγραφος 2), καθώς και ο αναγκαστικός νόμος [Ν] 1540/1938 (άρθρο 13 παράγραφος 5). Ειδικότερα στο άρθρο 60 παράγραφος 2 του από [ΠΔ] 11-11-1929 προεδρικού διατάγματος ορίζεται ότι επιτρέπεται η παραχώρηση χωρίς δημοπρασία της απλής χρήσης αιγιαλών μέχρις ενός έτους έναντι μισθώματος στους έχοντες γειτονικές ιδιοκτησίες ή καταστήματα εφόσον δεν παραβιάζεται από την παραχώρηση αυτή ο προορισμός των αιγιαλών ως κοινοχρήστων. Εξάλλου κατά το άρθρο 13 παράγραφος 5 του αναγκαστικού νόμου [Ν] 1540/1938 επιτρέπεται, κατά την οριζόμενη στην εν λόγω διάταξη διαδικασία, η παραχώρηση στους εκμεταλλευόμενους ξενοδοχεία ή κέντρα αναψυχής του δικαιώματος χρήσεως του παρακείμενου αιγιαλού ή πήξεως μέσα στη θάλασσα αποβαθρών ή εξεδρών για σκοπούς που έχουν σχέση με τη λειτουργία του ξενοδοχείου ή κέντρου αναψυχής. Η παράγραφος 6 του ίδιου άρθρου όριζε ότι η καταβαλλόμενη δε για την παραπάνω παραχώρηση αποζημίωση καθοριζόταν με κοινή απόφαση του Υπουργού Οικονομικών και του Υφυπουργού Τύπου και Τουρισμού. Ήδη το ποσό και ο τρόπος υπολογισμού της αποζημιώσεως αυτής καθορίζεται πλέον με τον ακόλουθο τρόπο:
Στην εγκύκλιο διαταγή της Διεύθυνσης Δημοσίων Κτημάτων του Υπουργείου Οικονομικών με στοιχεία Δ1003/1137/ΠΕ/ΠΟΛ.53/1985 η οποία υπογράφεται από τον Υφυπουργό Οικονομικών, ορίζεται ότι το μίσθωμα στις περιπτώσεις παραχωρήσεως χρήσεως αιγιαλού σε ξενοδοχειακές επιχειρήσεις θα καθορίζεται με την απόφαση παραχωρήσεως και ότι:
{το ύψος του μισθώματος θα είναι ετήσιο και θα υπολογίζεται για το ενιαίο του πράγματος στο % της κατώτατης τιμής διανυκτερεύσεως δίκλινου δωματίου με λουτρό, χωρίς να λαμβάνονται υπόψη τυχόν άλλες επιβαρύνσεις, όπως αυτή καθορίζεται κάθε χρόνο από τον Ελληνικό Οργανισμό Τουρισμού νια την αντίστοιχη τάξη επί του αριθμού των κλινών που έχουν δηλωθεί στον Ελληνικό Οργανισμό Τουρισμού (π.χ τιμή δίκλινου δωματίου Β' τάξεως 2000 δραχμές x 1/4 = 500 x αριθμό κλινών 200 = 100.000 ετησίως). Ο παραπάνω υπολογισμός δεν θα λαμβάνεται υπόψιν εάν το μέχρι τώρα ισχύον καθεστώς μισθώσεως ή χρήσεως είναι ευνοϊκότερο για το Δημόσιον ή τους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης οπότε και διατηρείται ως έχει λαμβάνεται υπ' όψιν σε περίπτωση ανανεώσεως της συμβάσεως.}
Περαιτέρω με την εγκύκλιο διαταγή, επίσης της Διεύθυνσης Δημόσιων Κτημάτων, με στοιχείο Δ2618/425 ΠΟΛ152/1987:
{υπενθυμίζεται ότι ειδικά προκειμένου για ξενοδοχειακές επιχειρήσεις, το τίμημα για την παραχώρηση απλής χρήσης του προ αυτών τιμήματος του αιγιαλού έχει καθορισθεί με την Δ1003/1137/ΠΕ/ΠΟΛ53/1985 διαταγή μας στο % της τιμής του δίκλινου δωματίου με λουτρό όπως καθορίζεται αυτή κάθε χρόνο από τον Ελληνικό Οργανισμό Τουρισμού για την αντίστοιχη τάξη επί τον αριθμό των κλινών που έχουν δηλωθεί στο Ελληνικό Οργανισμό Τουρισμού, χωρίς να λαμβάνονται υπόψη οι τυχόν άλλες επιβαρύνσεις, ανακαλούμενης ως προς το σημείο αυτό της Κ4430/371/ΠΟΛ121/1985 εγκυκλίου διαταγής μας που αναφέρει προφανώς εκ παραδρομής την τιμή του δίκλινου δωματίου Β' τάξης.}
Στη συνέχεια οι παραπάνω δύο εγκύκλιοι ενσωματώθηκαν στην 1032058/1555/0010/ΠΟΛ114/1989 απόφαση του Υπουργού Οικονομικών η οποία και δημοσιεύθηκε στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως. Συγκεκριμένα αναφέρεται στην απόφαση αυτή ότι:
{για τους αιγιαλούς που δεν έχουν κηρυχθεί ιδιωτικά δημόσια κτήματα θα εξακολουθεί να καταβάλλεται ως μίσθωμα από τις ξενοδοχειακές επιχειρήσεις αυτό που έχει καθορισθεί με τις Δ1003/1137/ΠΕ/ΠΟΛ55/1985 και Δ2618/425/ΠΟΛ152/1987 εγκυκλίους διαταγές μας.}
Η απόφαση αυτή του Υπουργού Οικονομικών κυρώθηκε με το άρθρο 51 παράγραφος 3 περίπτωση β του νόμου 1882/1990 (ΦΕΚ 43/Α/1990).
III. Καταρχάς θα πρέπει να διευκρινισθεί ότι οι πράξεις παραχωρήσεως της χρήσεως αιγιαλού, ο οποίος ως κοινόχρηστο πράγμα ανήκει στη δημόσια κτήση, δεν είναι πράξεις διαχείρισης της ιδιωτικής περιουσίας του Δημοσίου, αλλά πράξεις διοικητικής φύσεως που εκδίδονται κατά την άσκηση δημόσιας εξουσίας και επομένως ο όρος μίσθωμα που χρησιμοποιείται και από νομοθετικά κείμενα ενέχει την έννοια του ανταλλάγματος για την παραχώρηση της χρήσεως και όχι την νομοτυπικά ορισμένη έννοια του μισθώματος της μισθώσεως του Αστικού Κώδικα (ΝΣΚ 160/2001, 333/2000). Το ίδιο ισχύει και στην περίπτωση τυχόν υπογραφής μισθωτηρίου εγγράφου μεταξύ διοικητικής αρχής και παραχωρησιούχου, η οποία δεν προσδίδει στην παραχώρηση αυτή συμβατικό περιεχόμενο, αλλά αποβλέπει στην επιβεβαίωση και απόδειξη της αποδοχής από τον παραχωρησιούχο της προς αυτόν παραχωρήσεως.
Μετά την ισχύ του πιο πάνω νόμου 1882/1990 ο τρόπος καθορισμού του μισθώματος (με την παραπάνω έννοια) για τη παραχώρηση της χρήσεως αιγιαλού σε ξενοδοχειακές επιχειρήσεις, ο οποίος οριζόταν στις προπαρατεθείσες εγκυκλίους, απέκτησε ισχύ νόμου και δεσμεύει όλα τα όργανα του Δημοσίου, ώστε να μη μπορούν αυτά να καθορίσουν το ποσό του εν λόγω μισθώματος κατά διαφορετικό υπολογισμό. Σύμφωνα δε με το σαφές γράμμα των εν λόγω εγκυκλίων, το μίσθωμα αυτό θα προσδιορίζεται με βάση την κατωτάτη τιμή δίκλινου δωματίου με λουτρό, όπως αυτή καθορίζεται κάθε χρόνο από τον Ελληνικό Οργανισμό Τουρισμού, για την τάξη στην οποία ανήκει το συγκεκριμένο ξενοδοχείο και όχι την μεγαλύτερη τιμή που δηλώνεται από τη ξενοδοχειακή επιχείρηση. Η αντίθετη εκδοχή, που υποστηρίζει η ερωτώσα υπηρεσία, δεν έχει κανένα απολύτως έρεισμα ούτε στη διατύπωση των επίμαχων διατάξεων, ούτε στον επιδιωκόμενο απ' αυτές σκοπό, ο οποίος, όπως ρητά αναφέρεται και στην Δ4308/600/ΠΟΛ159/1985 ερμηνευτική εγκύκλιο της Διεύθυνσης Δημόσιων Κτημάτων, υπογραφόμενη από τον Υφυπουργό Οικονομικών, συνίσταται στην ίση μεταχείριση όλων των ξενοδοχειακών επιχειρήσεων και την απλούστευση του τρόπου υπολογισμού του μισθώματος χρήσεως αιγιαλού. Περαιτέρω η αντίθετη αυτή άποψη δεν μπορεί να θεμελιωθεί ούτε στην απόκλιση που αναφέρεται στην εγκύκλιο Δ1003/1137/ΠΕ53/1985, ήτοι της διατήρησης του ευνοϊκότερου για το Δημόσιο μισθώματος, καθόσον η ρύθμιση αυτή, ανεξαρτήτως του οπωσδήποτε προσωρινού και μεταβατικού χαρακτήρα της, απέβλεπε προφανώς στην αποτροπή μείωσης ήδη καθορισμένου και καταβαλλόμενου μισθώματος και τη διατήρηση αυτού στα ίδια επίπεδα μέχρι την εξίσωση του με το ποσό που θα προέκυπτε με βάση τον οριζόμενο στην αμέσως προηγούμενη διάταξη υπολογισμό (δηλαδή την κατώτατη τιμή δίκλινου δωματίου). Με τέτοιο λοιπόν περιεχόμενο η προαναφερθείσα απόκλιση δεν μπορεί σε καμιά περίπτωση να δικαιολογήσει τη μεταβολή του προβλεπόμενου σαφώς ως άνω τρόπου καθορισμού του μισθώματος, ώστε να προσδιορίζεται τούτο σε συνάρτηση όχι με την κατώτατη τιμή δίκλινου δωματίου, αλλά με την εκάστοτε δηλούμενη από τη ξενοδοχειακή επιχείρηση μεγαλύτερη τιμή.
Βεβαίως η θέση της ερωτώσας υπηρεσίας ότι με τον προεκτεθέντα ορθό τρόπο καθορισμού του μισθώματος προκύπτουν άδικες και ανεπιεικείς καταστάσεις που κατ' ουσίαν οδηγούν σε άνιση μεταχείριση των επιμέρους ξενοδοχειακών μονάδων είναι απολύτως πειστική. Στα επιχειρήματα αυτά θα μπορούσε να προστεθεί και το γεγονός ότι οι ακριβότερες ή σε προνομιακότερη θέση ξενοδοχειακές μονάδες εισπράττουν από τους πελάτες τους και γενικά τους λουόμενους αυξημένα ποσά ως αντάλλαγμα των υπηρεσιών που παρέχουν στους μισθωμένους αιγιαλούς (ομπρέλες, ξαπλώστρες, θαλάσσια σπορ κ.λ.π.), πράγμα που, εντελώς αδικαιολόγητα, αποβαίνει αποκλειστικά σε δικό τους όφελος, χωρίς να συμμετέχει και το Δημόσιο στα αυξημένα αυτά έσοδα. Παρά ταύτα το πρόβλημα λόγω της σαφήνειας των σχετικών διατάξεων δεν μπορεί να λυθεί μέσω της ερμηνευτικής οδού, αλλά μόνον με νομοθετική ρύθμιση, με τροποποίηση δηλαδή των σχετικών διατάξεων.
Κατ' ακολουθία όσων εκτέθηκαν προηγουμένως, υπό το ισχύον σήμερα νομοθετικό καθεστώς, το μίσθωμα για την παραχώρηση σε ξενοδοχειακές επιχειρήσεις της χρήσεως του παρακείμενου στα ξενοδοχεία τους αιγιαλού πρέπει να προσδιορίζεται στο 1/4 της καθοριζομένης κάθε χρόνο από τον Ελληνικό Οργανισμό Τουρισμού κατωτάτης τιμής δίκλινου δωματίου με λουτρό της αντίστοιχης με το συγκεκριμένο ξενοδοχείο τάξης, επί τον αριθμό των κλινών του ξενοδοχείου αυτού.
Θεωρήθηκε 06-11-2001
Ο Προεδρεύων του Τμήματος