ΝΣΚ 571/2000
 Περιεχόμενα |  Προηγούμενο |  Επόμενο |
|
Νομικό Συμβούλιο του Κράτους 571/2000 (26-10-2000)
Αριθμός ερωτήματος: 1077895/8330/Β0010/02-10-2000 Υπουργείου Οικονομικών, Διεύθυνσης Δημόσιας Περιουσίας, Τμήμα Β'.
Περίληψη ερωτήματος: Ερωτάται, 1. Εάν η Διοίκηση έχει την ευχέρεια να μη δημιουργήσει παραλία σε κάθε περίπτωση, περισσότερο ή λιγότερο δομημένης παράκτιας περιοχής με εγκεκριμένο σχέδιο δόμησης η όχι, όταν η αρμόδια Επιτροπή καθορισμού των οριογραμμών αιγιαλού: παραλίας και παλαιού αιγιαλού διαπιστώνει ότι ο αιγιαλός δεν μπορεί λόγω της φύσεως της συνεχόμενης Ξηράς να εξυπηρετήσει τους σκοπούς, που αναφέρονται στο άρθρο 7 του αναγκαστικού νόμου 2344/1940 και με ποιες προϋποθέσεις.
2. Εάν η ως άνω Επιτροπή υποχρεούται να αναφέρει στην έκθεσή της ότι ο αιγιαλός δεν δύναται να εξυπηρετήσει τον κατά το άρθρο 7 του αναγκαστικού νόμου 2344/1940 σκοπό.
Επί του τεθέντος ερωτήματος το Νομικό Συμβούλιο του Κράτους γνωμοδότησε ως ακολούθως:
Ι. Α) Στον αναγκαστικό νόμο 2344/1940 Περί αιγιαλού και παραλίας ορίζεται στο άρθρο 5 στην παράγραφο 1, όπως η παράγραφος 1 αντικαταστάθηκε από το άρθρο 23 του νόμου 1337/1983 ότι:
{1. Όπου ο αιγιαλός δεν μπορεί λόγω της φύσεως της συνεχόμενης ξηράς να εξυπηρετήσει τον σκοπό, που αναφέρεται στο άρθρο 7 του νόμου αυτού, επιτρέπεται η διαπλάτυνση του με την πρόσθετη λωρίδα γης, που δεν επιτρέπεται να οικοδομηθεί από την παρακείμενη ξηρά μέχρι πλάτους 50 m, που αρχίζει από το προς την ξηρά όριο του αιγιαλού}
και στην παράγραφο 2 ότι:
{Η κατά την προηγούμενη παράγραφο προσαυξάνουσα τον αιγιαλό χωρίς γης καλείται στον παρόν νόμο παραλία,}
στο άρθρο 7 στην παράγραφο 1 ότι:
{1. Ο αιγιαλός και η παραλία, εκτός του κυρίου και αρχικού αυτών προορισμού, όπως δι' αυτών γίνεται η επικοινωνία από θαλάσσης εις την ξηρά και τ' τανάπαλιν, δύναται να χρησιμεύσουν και δι' άλλους σκοπούς, οίον συγκοινωνίας, εξωραϊστικούς και λοιπούς κοινωφελείς σκοπούς, ως και δι εκμετάλλευση προς τη συμφέρον του Δημοσίου τη με πρόταση των επί των Εσωτερικών και Οικονομικών Υπουργών}
στο άρθρο 6 στην παράγραφο 1 ότι:
{Η οριογραμμή τα κατά το προηγούμενο άρθρο παραλίας καθορίζεται υπό της κατά το άρθρο 2 Επιτροπής και χαράσσεται επί του αυτού και το άρθρο 2 διαγράμματος δια κίτρινης γραμμής}
στην παράγραφο 2 ότι:
{η κατά το άρθρο 5 του παρόντος νόμου διαπλάτυνση του αιγιαλού και η δημιουργία παραλίας γίνεται δι' αποφάσεως του Υπουργού Οικονομικών, επικυρούσης, κατόπιν συμφώνου γνωμοδοτήσεως του Γενικού Επιτελείου Ναυτικού την έκθεση της Επιτροπής μετά του διαγράμματος}
στην παράγραφο 3 ότι:
{Τα επί των ακινήτων εμπράγματα δικαιώματα ιδιωτών ή νομικών προσώπων ιδιωτικού δικαίου αποζημιώνονται υπό του Δημοσίου, .κατά τις εκάστοτε κείμενες διατάξεις περί αποζημιώσεως απαλλοτριούμενων ακινήτων λόγω δημόσιας ανάγκης ή κοινής ωφέλειας...}
και στην παράγραφο 4 ότι:
{Η ζώνη της παραλίας θεωρείται ως παραλιακή οδός ή πρασιά, αν η οδός ανοιχθεί εσώτερο ... Έχουν δ' επί ταύτης κατ' αναλογίαν εφαρμογήν δια την απαλλοτρίωση των καταλαμβανόμενων υπ' αυτής ακινήτων οι διατάξεις των άρθρων 30, 31, 32, 33, 35 και 36 του νομοθετικού διατάγματος της 17-07-1923 ... Οσάκις το πλάτος της παραλίας υπερβαίνει τα 10 m, δια το επί πλέον των 10 m βαρύνεται το Δημόσιον.}
Β) Κατά γενική αρχή του διοικητικού δικαίου, όπου δεν ιδρύεται σαφής και επιτακτική στο νόμο υποχρέωση για την Διοίκηση δέον εν αμφιβολία ν' αποκλίνουμε υπέρ της διακριτικής αυτής εξουσίας και ότι μη δημιουργούμενης δια του νόμου σαφούς και επιτακτικής για την διοίκηση υποχρεώσει ορισμένης ενεργείας αυτής τεκμαίρεται ότι αυτή ανήκει στην διακριτική της εξουσία (βλέπε Μ. Στασινόπουλος, Δίκαιο των Διοικητικών πράξεων σελίδα 277 Ε. Σπηλιωτόπουλος Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου έκδοση 1999, παράγραφος 152 ΣτΕ 1183/1996 1440/1997 46/1930). Για την ανεύρεση της διακριτικής εξουσίας στο κείμενο Δίκαιο υπάρχουν ερμηνευτικοί κανόνες α) αναγόμενοι στην γραμματική ερμηνεία και β) αναγόμενοι στην λογική ερμηνεία του Νόμου. Έτσι περίπτωση διακριτικής ευχέρειας πρόκειται όταν ο νόμος μεταχειρίζεται τις λεγόμενες δυνητικές εκφράσεις ως το ρήμα δύναται, επιτρέπεται, δικαιούται. Η λογική ερμηνεία υποχρεούται πολλάκις να κάμψη την γραμματική σημασία των λεκτικών μέσων του νόμου, όταν κρίνει ότι αυτή είναι ασυμβίβαστος προς την πρόθεση του νομοθέτου. Η λογική ερμηνεία δέον να κλίνη κατ' αρχήν υπέρ της διακριτικής εξουσίας του διοικητικού οργάνου, οσάκις ο νόμος συνάπτει ορισμένη ενέργεια προς το περιεχόμενο έννοιας τοσούτο γενικής ώστε ν' ανάγεται εις τους γενικούς σκοπούς της πολιτείας τέτοιες έννοιες είναι του γενικού συμφέροντος της δημοσίας ωφελείας, δημοσίας τάξεως ή ασφαλείας (βλέπε Μ Στασινόπουλος ε.α σελίδες 281 - 283). Τα άκρα όρια της διακριτικής ευχέρειας η υπέρβαση των οποίων συνιστά κακή χρήση και συνεπώς λόγο ακύρωσης των διοικητικών πράξεων καθορίζονται από τα ακόλουθα στοιχεία α) από το λογικό κατά την κοινή πείρα και αντίληψη περιεχόμενο της αόριστης αξιολογικής έννοιας β) από την ισότητα κατά την άσκηση της διακριτικής ευχέρειας γ) από τις αρχές της χρηστής διοίκησης και την πιο εξειδικευμένη αρχή της προστατευόμενης εμπιστοσύνης του διοικουμένου (βλέπε Ε. Σπηλιωτόπουλος παράγραφος 514).
II. Από το διδόμενο ιστορικό προκύπτει ότι α) Η Κτηματική Υπηρεσία Νομού Λασιθίου με το υπ' αριθμόν πρωτοκόλλου 1081/26-09-2000 έγγραφο της διαβίβασε στην Διεύθυνση Δημόσιας Περιουσίας το από Σεπτεμβρίου 2000 τοπογραφικό διάγραμμα κλίμακας 1:500 του τοπογράφου μηχανικού Εμμανουήλ Αλεξάκη καθώς και την από 14-09-2000 τεχνική έκθεση καθορισμού ορίων αιγιαλού και παλαιού αιγιαλού στην θέση ΤΡΑΧΕΙΛΙ Ελούντας νομού Λασιθίου προκειμένου να εκδοθεί από τον Γενικό Διευθυντή Δημόσιας Περιουσίας και Εθνικών Κληροδοτημάτων η επικυρωτική απόφαση του εν λόγω καθορισμού η οποία είναι δημοσιευτέα στην Εφημερίδα της Κυβέρνησης. Η συντάξασα την πιο πάνω έκθεση Επιτροπή καθορισμού ορίων αιγιαλού, παραλίας και θέσεων αμμοληψίας της Νομαρχίας Λασιθίου καθόρισε με την έκθεση αυτή την οριογραμμή αιγιαλού και παλαιού αιγιαλού, δεν καθόρισε ζώνη παραλίας, διότι, όπως αιτιολογεί στην έκθεση της, εκτιμά ότι δεν συντρέχει λόγος καθορισμού ζώνης παραλίας δεδομένου ότι η υλοποίησή της προϋποθέτει την κατεδάφιση των κατά μήκος της ακτής κτισμάτων και άλλων εγκαταστάσεων της Ξενοδοχειακής μονάδος Ελούντα Beach με καταβολή ιδιαίτερα υψηλού ανταλλάγματος από το Δημόσιο χωρίς αντίστοιχο οικονομικό και κοινωνικό όφελος.
β) Με την υπ' αριθμόν Ε38992/1970 απόφαση των Υπουργών Συντονισμού και Δημοσίων Έργων εγκρίθηκε κατ' άρθρο 1 παράγραφος 2 του νομοθετικού διατάγματος 439/1970 Περί Συμπληρώσεως των διατάξεων περί αιγιαλού η ανέγερση του Τουριστικού συγκροτήματος της ΗΛΙΟΣ Ανώνυμη Εταιρεία παρά τον αιγιαλό εις Ελούντα Λασιθίου σε απόσταση μικροτέρα των 30 m από του ορίου του αιγιαλού, ως εμφαίνεται στα διαγράμματα που θεωρήθηκαν από τον Ελληνικό Οργανισμό Τουρισμού.
III. Από την ερμηνεία των ανωτέρω διατάξεων προκύπτει ότι:
α) Η διάταξη της παράγραφος 1 του άρθρου 5 του αναγκαστικού νόμου 2344/1940 χρησιμοποιούσα δυνητική έκφραση επιτρέπεται παρέχει στην Διοίκηση την διακριτική ευχέρεια, εφ' όσον η αρμόδια Επιτροπή καθορισμού αιγιαλού, παραλίας και παλαιού αιγιαλού διαπιστώσει ότι ο αιγιαλός δεν μπορεί λόγω της φύσεως της συνεχόμενης Ξηράς να εξυπηρετήσει τους σκοπούς, που αναφέρονται στο άρθρο 7 ως άνω Νόμου, είτε να ικανοποιήσει αιτιολογημένα πάντοτε (ιδίως όταν η λωρίδα της παραλίας καταλαμβάνει κτίσματα που έχουν ανεγερθεί με νόμιμη άδεια) την ανάγκη δημιουργίας παραλίας, είτε να μην δημιουργήσει παραλία, και αν ακόμη διαπιστώνεται ότι δεν εξυπηρετούνται οι σκοποί του άρθρου 7 του αναγκαστικού νόμου 2344/1940, αν στην συγκεκριμένη περίπτωση διαπιστωθεί αιτιολογημένα ότι συντρέχει πραγματικός λόγος (π.χ. η γεωμορφολογία του εδάφους παρά τον αιγιαλό) ή νομικός λόγος (π.χ η τήρηση των αρχών της χρηστής διοίκησης ή της προστατευόμενης εμπιστοσύνης του διοικουμένου) που κωλύει την δημιουργία παραλίας. Εάν πάλι η ως άνω Επιτροπή καθορισμού αιγιαλού και παραλίας διαπιστώσει ότι ως εκ της φύσεως της συνεχόμενης σε σχέση με τον αιγιαλό ξηράς, δεν τίθεται θέμα παρεμπόδισης της επικοινωνίας από της θαλάσσης εις την ξηρά και τανάπαλιν και επομένως εξυπηρετείται ο σκοπός που αναφέρεται στο άρθρο 7 ως άνω νόμου, δηλαδή τόσον ο κύριος και ο αρχικός προορισμός του αιγιαλού προς επικοινωνία από θαλάσσης εις την ξηρά και τανάπαλιν και οι αναφερόμενες στο άρθρο 7 ειδικότερες κοινωφελείς επιδιώξεις, τότε η Διοίκηση δεσμεύεται να μη δημιουργήσει ζώνη παραλίας, αφού στην περίπτωση αυτή δεν συντρέχουν οι κατά τον ως άνω Νόμο προϋποθέσεις προς δημιουργία της.
β) Η ανάγκη δημιουργίας παραλίας για τους ανωτέρω σκοπούς του Νόμου εν όψει της φύσεως της προς τον αιγιαλό συνεχόμενης ξηράς και της εντεύθεν αδυναμίας εξυπηρέτησης δι' αυτού των εις το άρθρο 7 ως άνω νόμου οριζομένων σκοπών δύναται να συνάγεται από τα στοιχεία του φακέλλου (βλέπε ad hoc ΣτΕ 1100/1990) και δεν απαιτείται κατά νόμον (άρθρο 6 παράγραφος 2 ως άνω νόμου) η αιτιολογία ν' αναφέρεται στην έκθεση, που συντάσσει η Επιτροπή οριοχάραξης του αιγιαλού και παραλίας, χωρίς τούτο ν' αποκλείεται.
γ) Από τις διατάξεις των παραγράφων 1 - 4 του άρθρου 6 του αναγκαστικού νόμου 2344/1940, οι οποίες καθορίζουν τον τρόπο της δημιουργίας της παραλίας κανένας περιορισμός δεν τίθεται σχετικά αλλά αντίθετα αναγορεύεται σε δημόσια ωφέλεια η δημιουργία παραλίας για τον σκοπό δε αυτό επιτρέπεται η απαλλοτρίωση των ακινήτων που καταλαμβάνονται από την ζώνη παραλίας χωρίς διάκριση γης και κτισμάτων. Επομένως σε περίπτωση, που η Διοίκηση ασκώντας την διακριτική της ευχέρεια κρίνει υπέρ της δημιουργίας παραλίας, η ύπαρξη κτισμάτων επί της λωρίδας γης, που θα αποτελέσει την παραλία, ουδόλως κωλύει την δημιουργία της και ουδεμία έννομο επιρροή ασκεί αν τα κτίσματα αυτά ανήκουν σε περισσότερο ή λιγότερο δομημένη παράκτια περιοχή με εγκεκριμένο σχέδιο δόμησης ή εκτός σχεδίου. Αν συμβαίνει να περιληφθούν σ' αυτήν οικοδομήματα και άλλα κατασκευάσματα, αυτά μετά την συντέλεση της απαλλοτριώσεως και γενικότερα μετά την δημιουργίαν του κοινοχρήστου χώρου της παραλίας πρέπει να κατεδαφίζονται, αφού δεν νοείται παραλία με οικοδομήματα εντός του χώρου της. (βλέπε ad hoc ΝΥΔ 909/1986).
δ) Η αιτιολογία, την οποία περιέλαβε η Επιτροπή καθορισμού ορίων αιγιαλού και παραλίας της Νομαρχίας Λασιθίου στην θέση Τραχείλι Ελούντας Νομού Λασιθίου στην ως άνω έκθεσή της ότι δεν συντρέχει λόγος καθορισμού ζώνης παραλίας κατά μήκος της ακτής, όπου τα κτίσματα και άλλες εγκαταστάσεις της Ξενοδοχειακής μονάδας Ελούντα Beach, διότι η υλοποίηση της προϋποθέτει κατεδάφιση τους και καταβολή ιδιαίτερα υψηλού ανταλλάγματος από το Δημόσιο χωρίς αντίστοιχο οικονομικό και κοινωνικό όφελος δεν είναι νόμιμη κατά το σκέλος, που θεωρεί ότι για την δημιουργία της πιο πάνω παραλίας το κόστος για το Δημόσιο θα είναι ιδιαίτερα υψηλό, διότι οι αποζημιώσεις και το μεγάλο ύψος τους θεωρείται αμελητέο έναντι της αναγκαιότητας υπάρξεως παραλίας (βλέπε Γνωμοδότηση ΝΥΔ 69/1983). Στην προκειμένη περίπτωση νομικό λόγο που κωλύει την δημιουργία παραλίας και επομένως-νόμιμη αιτιολογία θα μπορούσε ν' αποτελέσει κατ' επιταγή των αρχών της χρηστής διοίκησης και της προστατευόμενης εμπιστοσύνης του διοικουμένου, προκειμένου να μην δημιουργηθεί παραλία έμπροσθεν των κτισμάτων και άλλων εγκαταστάσεων του Ελούντα Beach, η λήψη υπ' όψιν της χορηγηθείσης νόμιμα με την υπ' αριθμόν Ε38992/02-11-1970 απόφαση των Υπουργών Συντονισμού και Δημοσίων Έργων έγκρισης κατ' άρθρο 1 παράγραφος 2 του νομοθετικού διατάγματος 439/1970 Περί συμπληρώσεως των διατάξεων περί αιγιαλού και των εκδοθεισών 30 νομίμων οικοδομικών αδειών στο χρονικό διάστημα 1970-2000 προς ανέγερση και αποπεράτωση του Τουριστικού συγκροτήματος της ΗΛΙΟΣ ΑΕ παρά τον αιγιαλό εις Ελούντα Λασιθίου και σε απόσταση μικροτέρα των 30 m, από του ορίου του αιγιαλού. Τούτο, διότι η μη λήψη υπ' όψιν από την Διοίκηση της ως άνω έγκρισης προς ανέγερση του ως άνω αξιόλογου κατά την έννοια του άρθρου 1 παράγραφος 2 του νομοθετικού διατάγματος 439/1970 και παγκοσμίως γνωστού τουριστικού συγκροτήματος παρά τον αιγιαλό, η ύπαρξη του οποίου αφορά την ανάπτυξη της οικονομίας και του Τουρισμού δηλαδή το δημόσιο συμφέρον προσκρούει στην αρχή της χρηστής διοίκησης και της προστατευόμενης εμπιστοσύνης του διοικούμενου και συνιστά υπέρβαση των άκρων ορίων της διακριτικής ευχέρειας, που έχει η Διοίκηση κατ' άρθρο 5 παράγραφος 1 του αναγκαστικού νόμου 2344/1940 να μη ικανοποιήσει - πάντοτε αιτιολογημένα - την ανάγκη δημιουργίας παραλίας, εάν συντρέχει προς τούτο νομικός (όπως εν προκειμένω) ή πραγματικός λόγος, που κωλύει τη δημιουργία παραλίας.
Ο Πρόεδρος