ΝΣΚ 494/2000
 Περιεχόμενα |  Προηγούμενο |  Επόμενο |
|
Νομικό Συμβούλιο του Κράτους 494/2000 (13-09-2000)
Αριθμός ερωτήματος: Δ17Α/104/1/Φ.1.3/02-08-2000 της Διεύθυνσης Νομοθετικού Συντονισμού και Κωδικοποίησης της Γενικής Γραμματείας Δημοσίων Έργων, σε συνδυασμό με το Γ. 23/155/2000 του Ιδρύματος Κοινωνικών Ασφαλίσεων.
Περίληψη ερωτήματος: Ερωτάται αν: Α) Είναι υποχρεωτική η διενέργεια ελέγχου νομιμότητας των συμβάσεων κατασκευής δημοσίων Έργων, πριν από το σύναψή τους, από το Ελεγκτικό Συνέδριο, τα οποία δημοπρατήθηκαν πριν από την 28-09-1999, εφόσον η προϋπολογιζόμενη δαπάνη υπερβαίνει το 1.000,000.000 δραχμές, Β) Στην προϋπολογιζόμενη δαπάνη περιλαμβάνεται και ο φόρος προστιθέμενης αξίας και Γ) Σε έργο προϋπολογιζόμενης δαπάνης 1,000.000.000 ακριβώς, είναι υποχρεωτική η διενέργεια ελέγχου νομιμότητας του Ελεγκτικού Συνεδρίου, πριν από τη σύναψη της σύμβασης.
Επί του ερωτήματος το Β' Τμήμα διακοπών του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους γνωμοδότησε ως ακολούθως:
I. α) Με το άρθρο 8 παράγραφος 1 του νόμου 2741/1999 (ΦΕΚ 199/Α/1999) αντικαταστάθηκαν τα πρώτο, δεύτερο, τρίτο και τέταρτο εδάφια της παραγράφου 7 του άρθρου 19 του προεδρικού διατάγματος [ΠΔ] 774/1980 Περί κωδικοποιήσεως εις ενιαίο κείμενον των περί Ελεγκτικού Συνεδρίου ισχυουσών διατάξεων κ.λ.π. (ΦΕΚ 189/Α/1980), όπως προστέθηκε με το άρθρο 15 του νόμου 2145/1993 (ΦΕΚ 88/Α/1993) και ορίσθηκε ότι:
{Για τις προμήθειες αγαθών ... καθώς και για την εκτέλεση έργων από το Δημόσιο, τα νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου και τις δημόσιες επιχειρήσεις ή οργανισμούς, η προϋπολογιζόμενη δαπάνη των οποίων υπερβαίνει το ποσό του ενός δισεκατομμυρίου (1.000.000.000) δραχμών, διενεργείται υποχρεωτικά έλεγχος νομιμότητας της οικείας συμβάσεως, πριν από τη σύναψή της, από κλιμάκιο του Ελεγκτικού Συνεδρίου ... Εάν δεν διενεργηθεί ο έλεγχος, η σύμβαση που συνάπτεται είναι άκυρη. Το κλιμάκιο συγκροτείται από ένα Σύμβουλο και δύο Παρέδρους. Για το σκοπό αυτό υποβάλλεται από τον αρμόδιο Υπουργό ή φορέα, ο φάκελος με όλα τα σχετικά έγγραφα και στοιχεία, καθώς και το σχέδιο της οικείας συμβάσεως. Αν ο έλεγχος αποβεί αρνητικός, η σύμβαση δεν συνάπτεται ...
Ο έλεγχος του Ελεγκτικού Συνεδρίου ολοκληρώνεται μέσα σε 1 μήνα από τη διαβίβαση σε αυτό του σχετικού φακέλου.
Αν εντός 10 ημερών από την παρέλευση του χρόνου αυτού δεν επανέλθει ο φάκελος στον αρμόδιο φορέα, μπορεί να συναφθεί η αντίστοιχη σύμβαση χωρίς την εν λόγω προϋπόθεση.}
Εξάλλου, στο άρθρο 25 του αυτού νόμου αναφέρεται ότι:
{Η ισχύς του νόμου αυτού αρχίζει από τη δημοσίευσή του στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, εκτός εάν ορίζεται διαφορετικά στις επί μέρους διατάξεις.}
β) Επειδή όμως, η άμεση ισχύς των προπαρατεθεισών διατάξεων δημιούργησε σημαντικά προβλήματα - λόγω και της ευρύτητας των φορέων στους οποίους εφαρμόζεται - κρίθηκε σκόπιμη, κατά τα αναφερόμενα και στη σχετική εισηγητική έκθεση, η μερική τροποποίησή τους και με το άρθρο 39 του νόμου 2778/1999 (ΦΕΚ 295/Α/1999) ορίσθηκε ότι:
{39 παράγραφος 1. Κατ' εξαίρεση των προβλεπομένων στην παράγραφο 7 του άρθρου 19 του προεδρικού διατάγματος [ΠΔ] 774/1980, όπως ισχύει, συμβάσεις που αφορούν την υλοποίηση προγραμμάτων του Κοινοτικού Πλαισίου Στήριξης και των Κοινοτικών Πρωτοβουλιών, ετών 1994 έως και 1999, καθώς και του Ταμείου Συνοχής, μπορούν να συναφθούν μέχρι τις 31-12-1999 και χωρίς να υποβληθεί σχέδιο σύμβασης με το σχετικό φάκελο για τον οριζόμενο στην παραπάνω διάταξη έλεγχο ή και πριν την ολοκλήρωση του παραπάνω ελέγχου από το Ελεγκτικό Συνέδριο.
Στις περιπτώσεις αυτές η συναφθείσα σύμβαση υποβάλλεται στο Ελεγκτικό Συνέδριο εντός 10 ημερών από την υπογραφή της. Εάν η σύμβαση και ο σχετικός φάκελος δεν υποβληθούν εντός της ανωτέρω προθεσμίας ή εάν ο έλεγχος του Ελεγκτικού Συνεδρίου αποβεί αρνητικός, η σύμβαση θεωρείται ως μηδέποτε συναφθείσα. Η ισχύς της παραγράφου αυτής αρχίζει από 28-09-1999 ...
γ) Όπως, από τις προπαρατεθείσες διατάξεις σαφώς προκύπτει, ο Νομοθέτης θέλησε να ενισχύσει τη διαφάνεια και αντικειμενικότητα -μεταξύ των άλλων- στην ανάθεση της κατασκευής των δημοσίων έργων των οποίων το οικονομικό αντικείμενο είναι σημαντικό και ανέθεσε τον προληπτικό έλεγχο της νομιμότητάς τους. στο κατ' εξοχήν αρμόδιο, για το σκοπό αυτό, όργανο, που είναι το Ελεγκτικό Συνέδριο, αφενός και αφετέρου, (θέλησε) να μηδενίσει, ή έστω να περιορίσει στο ελάχιστο δυνατό, τα τυχόν προβλήματα, τα οποία ήθελαν προκύψει, κατά τη ροή των λογαριασμών στη διάρκεια της κατασκευής των έργων, κατά τον προβλεπόμενο έλεγχο, από τους κατά περίπτωση αρμόδιους, Επιτρόπους ή Παρέδρους του Ελεγκτικού Συνεδρίου.
Εξάλλου, από τη διάταξη του άρθρου 8 παράγραφος 1 του νόμου 2741/1999, ευχερώς συνάγεται, ότι κρίσιμη ημερομηνία για την υποχρεωτική διενέργεια του προληπτικού ελέγχου από το αρμόδιο κλιμάκιο του Ελεγκτικού Συνεδρίου δεν είναι η ημερομηνία δημοσιεύσεως των περιλήψεων των προκηρύξεων, όπως εσφαλμένα θεωρεί η ερωτώσα Υπηρεσία και διαλαμβάνει στην 31/22-10-1999 εγκύκλιο της, ούτε καν η ορισθείσα ημέρα για την υποβολή ή αποστολή των προσφορών από τους διαγωνιζόμενους, αλλά η κοινοποίηση της κατακυρωτικής απόφασης στον επιλεγέντα ανάδοχο, σε περίπτωση που η ανάθεση γίνεται ύστερα από δημοπρασία, οπότε και θεωρείται τελειωμένη η οικεία σύμβαση, σύμφωνα με το άρθρο 26 παράγραφος 1 του προεδρικού διατάγματος 609/1985 (ΦΕΚ 223/Α/1985), ή η υπογραφή της σύμβασης, σε περίπτωση απευθείας ανάθεσης της κατασκευής του δημόσιου έργου. Η άποψη αυτή, αβίαστα προκύπτει ιδία από το τμήμα της παραγράφου 1 του άρθρου 8 του νόμου 2741/1999 στο οποίο αναφέρεται ότι:
{... διενεργείται υποχρεωτικά έλεγχος νομιμότητας της οικείας συμβάσεως, πριν από τη σύναψη της, από κλιμάκιο του Ελεγκτικού Συνεδρίου ...,}
Κατ' ακολουθία των προπαρατεθέντων, κατά την ομόφωνη γνώμη του Τμήματος, η απάντηση που αρμόζει στο πρώτο ερώτημα, είναι ότι ο προβλεπόμενος από το άρθρο 8 παράγραφος 1 του νόμου 2741/1999 προληπτικός έλεγχος, από το αρμόδιο κλιμάκιο του Ελεγκτικού Συνεδρίου, είναι υποχρεωτικός για όλες τις συμβάσεις κατασκευής δημοσίων έργων, των οποίων η προϋπολογιζόμενη δαπάνη υπερβαίνει το ποσό του 1.000.000.000 δραχμών, εάν δεν είχε κοινοποιηθεί η κατακυρωτική απόφαση στον επιλεγέντα Ανάδοχο μέχρι την 28-09-1999, εφόσον η επιλογή έγινε ύστερα από δημοπρασία ή δεν είχε υπογραφεί η σχετική σύμβαση πριν την παραπάνω ημερομηνία, σε περίπτωση απευθείας ανάθεσης της κατασκευής του έργου, με την επιφύλαξη της ισχύος των διατάξεων του άρθρου 39 παράγραφος 1 του νόμου 2778/1999, για τις αναφερόμενες σ' αυτό συμβάσεις, περί των οποίων παρέλκει η περαιτέρω έρευνα, διότι δεν αποτελούν αντικείμενο του υποβληθέντος ερωτήματος.
II. α. Με το άρθρο 1 παράγραφος 1 του νόμου [Ν] 1642/1986 (ΦΕΚ 125/Α/1986) επιβλήθηκε φόρος κύκλου εργασιών με την ονομασία φόρος προστιθέμενης αξίας (ΦΠΑ), ο οποίος επιρρίπτεται από τον κατά νόμο υπόχρεο σε βάρος του αντισυμβαλλομένου, του οποίου δεν εξαιρείται το Ελληνικό Δημόσιο και λοιπά νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου, εκτός των πράξεων που ενεργούν ως δημόσια εξουσία σύμφωνα με το άρθρο 3 παράγραφοι 2 και 3 του αυτού νόμου, όπως η τελευταία παράγραφος προστέθηκε με το άρθρο 2 παράγραφος 2 του νόμου 2093/1992 (ΦΕΚ 181/Α/1992) που αυθεντικά ερμήνευσε την παράγραφο 2 του άρθρου 3 του νόμου [Ν] 1642/1986.
Συνεπώς, στον πιο πάνω φόρο υπόκειται και το Ίδρυμα Κοινωνικών Ασφαλίσεων για τις δραστηριότητες που ασκεί ως κύριος ή φορέας κατασκευής ενός δημοσίου έργου, διότι, ανεξαρτήτως της (σχετικά) πλεονεκτικής θέσης στην οποία βρίσκεται, όταν λειτουργεί υπό την παραπάνω ιδιότητα, έναντι του αντισυμβαλλομένου αναδόχου κατασκευής των πιο πάνω έργων ή και έναντι των αναθετόντων την κατασκευή παρεμφερών έργων ιδιωτών, η δραστηριότητα αυτή δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι αποτελεί άσκηση δημόσιας εξουσίας.
β) Το ποσό μολονότι του φόρου προστιθέμενης αξίας βαρύνει τον κύριο ή το φορέα κατασκευής ενός δημοσίου έργου, αλλά εξυπηρετεί δημοσιονομικούς σκοπούς, αποβλέποντας στην ενίσχυση των Κρατικών εσόδων και για το σκοπό αυτό καταβάλλεται στον Ανάδοχο, ο οποίος υποχρεούται να το αποδώσει στο Κράτος νια την ενίσχυση του παραπάνω σκοπού και σαφώς δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι αποτελεί πόρο ο οποίος διατίθεται για τις ανάγκες κατασκευής του έργου, ώστε να ενταχθεί στην προϋπολογιζόμενη δαπάνη κατασκευής του, αλλά αντιθέτως, η κατά τα άνω δαπάνη κατασκευής του έργου, χρησιμεύει για τον προσδιορισμό του ποσού του φόρου προστιθέμενης αξίας. Την άποψη αυτή αποδέχεται πάγια και το Ελεγκτικό Συνέδριο, κατά τον έλεγχο που ασκεί, πριν την υπογραφή της εργολαβικής σύμβασης, κατά τα αναφερόμενα στην έρευνα του πρώτου ερωτήματος της παρούσας, αλλά και στη διάρκεια της κατασκευής του έργου, μέχρι και την οριστική εκκαθάρισή του.
Κατ' ακολουθία των παραπάνω, η απάντηση η οποία, κατά την ομόφωνη γνώμη του Τμήματος, αρμόζει στο δεύτερο ερώτημα, είναι ότι, στην προϋπολογιζόμενη δαπάνη κατασκευής των δημοσίων έργων, δεν περιλαμβάνεται το ποσό του φόρου προστιθέμενης αξίας.
III. Όπως ρητά αναφέρεται στο άρθρο 8 παράγραφος 1 του νόμου 2741/1999, ο προληπτικός έλεγχος νομιμότητας των, προς υπογραφή, συμβάσεων δημοσίων έργων, διενεργείται υποχρεωτικά, από το αρμόδιο κλιμάκιο του Ελεγκτικού Συνεδρίου, στις περιπτώσεις που ... η προϋπολογιζόμενη δαπάνη των οποίων υπερβαίνει το ποσό του 1.000.000 δραχμών ... και ως εκ τούτου, κατά την ομόφωνη γνώμη του Τμήματος, η απάντηση αρμόζει στο τρίτο ερώτημα, είναι ότι, στα δημόσια έργα η προϋπολογιζόμενη δαπάνη των οποίων ανέρχεται σε 1.000.000.000 δραχμές ακριβώς, δεν επιβάλλεται ο προληπτικός έλεγχος, των οικείων συμβάσεων πριν την υπογραφή τους, από το Ελεγκτικό Συνέδριο.
Ο Εισηγητής
Αθήνα 19-09-2000
Θεωρήθηκε