ΝΣΚ 411/2012
 Περιεχόμενα |  Προηγούμενο |  Επόμενο |
|
Νομικό Συμβούλιο του Κράτους 420/2012
Αριθμός Ερωτήματος: Το υπ' αριθμόν πρωτοκόλλου ΑΠ 15016/23-03-2012 έγγραφο του Υπουργείου Περιβάλλοντος, Ενέργειας και Κλιματικής Αλλαγής / Γενική Γραμματεία Χωροταξίας & Αστικού Περιβάλλοντος / Γενική Διεύθυνση Πολεοδομίας/Διεύθυνση Πολεοδομικού Σχεδιασμού.
Περίληψη Ερωτήματος: 1. Το άρθρο 15 του νόμου 1221/1981, όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 31 του νόμου 3164/2003, έχει εφαρμογή και για ρυμοτομικό σχέδια που καταργήθηκαν για τυπικούς λόγους;
2. Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως επί του πρώτου ερωτήματος, μπορεί να επανεγκριθεί σχέδιο παρότι έχει παρέλθει μεγάλο χρονικό διάστημα, κατά το οποίο έχουν διαμορφωθεί πραγματικές και νομικές καταστάσεις (ενδεικτικό: κατασκευή αυθαιρέτων εντός προβλεπομένων από το καταργημένο σχέδιο δρόμων και κοινοχρήστων χώρων, τα οποία έχουν νομιμοποιηθεί ή τακτοποιηθεί - κήρυξη αρχαιολογικού χώρου - χαρακτηρισμός περιοχών ως δασικών - οριοθέτηση ρεμάτων);
3. Σε κάθε περίπτωση δυνατότητας επανέγκρισης σχεδίου με εφαρμογή του άρθρου 15 του νόμου 1221/1981 όπως ισχύει, ποιο είναι το αρμόδιο όργανο επανέγκρισης;
Επί του ανωτέρω ερωτήματος, το Νομικό Συμβούλιο του Κράτους (Τμήμα Β') γνωμοδότησε ως εξής:
I. Ιστορικό
Εκ του εγγράφου της ερωτώσας υπηρεσίας και των στοιχείων του φακέλου που το συνοδεύουν προκύπτουν τα εξής:
1. Με το από [ΠΔ] 22-10-1929 προεδρικό διάταγμα (ΦΕΚ 387/Α/1929), εγκρίθηκε το σχέδιο του Συνοικισμού της Σκάλας Ωρωπού και με το από [ΒΔ] 05-09-1966 βασιλικό διάταγμα καθορίσθηκαν οι όροι και περιορισμοί δόμησης στις ζώνες Β1 και Γ, στις οποίες δεν υφίστατο εγκεκριμένο ρυμοτομικό σχέδιο. Για τη ζώνη Β, που υπήρχε ρυμοτομικό σχέδιο, επιτράπηκε η δόμηση κατά τις ισχύουσες τότε πολεοδομικές διατάξεις.
2. Με την υπ' αριθμόν 365/02-08-1971 απόφαση του αρμοδίου Νομάρχη, μετά σύμφωνη γνωμοδότηση του Περιφερειακού Συμβουλίου Δημοσίων Έργων Νομού Αττικής, εγκρίθηκε η επέκταση του ρυμοτομικού σχεδίου Σκάλας Ωρωπού και καθορίσθηκαν όροι δομήσεως κατά παρέκκλιση των ορισθέντων με το παραπάνω από [ΒΔ] 05-09-1966 βασιλικό διάταγμα.
3. Στη συνέχεια, το από [ΠΔ] 05-09-1975 προεδρικό διάταγμα, λαμβάνοντας υπ' όψη του τις διατάξεις του από 17-07-1923 νομοθετικού διατάγματος ... και το υπ' αριθμόν ΔΕ/21903/08-08-1974 έγγραφο της Νομαρχίας Αττικής ... εξ ου προκύπτει ότι κατά την έκδοση των υπ' αριθμών 36/1969, 5/1970, 4/1971 και 43/1971 πράξεων του Κοινοτικού Συμβουλίου Σκάλας Ωρωπού, ο Πρόεδρος αυτού Ανδρέας Κούτσουρης καίτοι είχε ακίνητη περιουσίαν εις την περιοχήν ένθα γινόταν η μελέτη για την επέκταση του σχεδίου, συμμετείχε κατά τις συνεδριάσεις αυτού αν και κωλυόταν προς τούτο, ως έχων υλικόν συμφέρον ..., κατάργησε την απόφαση του Νομάρχη για την επέκταση του ρυμοτομικού σχεδίου της Σκάλας Ωρωπού.
4. Επί αιτήσεως ακυρώσεως κατά του ως άνω προεδρικού διατάγματος, εκδόθηκε η υπ' αριθμόν 4334/1976 απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας, η οποία το ακύρωσε, με την εξής αιτιολογία:
{... δια του προσβαλλόμενου διατάγματος ... καταργήθηκε η ως άνω πράξις αφ' ενός μεν λόγω μη νομίμου συνθέσεως του προτείνοντος την επέκτασιν του σχεδίου Κοινοτικού Συμβουλίου Σκάλας Ωρωπού, αφετέρου δε διότι το σχέδιον τούτο δεν πληρούσε στοιχειώδεις απαιτήσεις της συγχρόνου πολεοδομίας ... Η υπό του προσβαλλόμενου διατάγματος παράλειψις, όπως ταυτοχρόνως προς την κατάργηση του υφισταμένου ρυμοτομικού σχεδίου προβεί εις την δέουσα ρύθμιση της εκ της μέχρι τούδε εφαρμογής τούτου δημιουργηθείσης ως άνω πραγματικής καταστάσεως, παρίσταται μη αιτιολογημένη, δι' ον λόγο, βασίμως προβαλλόμενο, το διάταγμα τούτο είναι ακυρωτέο ...}
5. Επί ασκηθείσης τριτανακοπής κατά της ανωτέρω αποφάσεως, εκδόθηκε η υπ' αριθμόν 2031/1977 απόφαση της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας, η οποία εξαφάνισε την προσβαλλόμενη απόφαση και εξετάζοντας την (αρχική) αίτηση ακυρώσεως κατά του από [ΠΔ] 05-09-1975 προεδρικού διατάγματος την απέρριψε, με την αιτιολογία ότι η υπ' αριθμόν 365/1971 απόφαση του Νομάρχη, ως ερειδόμενη επί των πράξεων του Κοινοτικού Συμβουλίου Σκάλας Ωρωπού, στις συνεδριάσεις του οποίου μετείχε κωλυόμενο πρόσωπο, ήταν παράνομη, νομίμως, επομένως, καταργήθηκε αυτή με το ανωτέρω προεδρικό διάταγμα.
6. Κατά το χρονικό διάστημα 1971 - 1975, κατά το οποίο ίσχυε η νομαρχιακή απόφαση περί επεκτάσεως του ρυμοτομικού σχεδίου, το εγκριθέν σχέδιο εφαρμόσθηκε σε πολύ μικρό βαθμό, αφού εκδόθηκαν μόλις 32 οικοδομικές άδειες, όπως προκύπτει δε από το εκπονούμενο στην ευρύτερη περιοχή Γενικό Πολεοδομικό Σχέδιο (ΓΠΣ), στην υπό κρίση περιοχή, εκτάσεως περίπου 1700 στρεμμάτων, είχαν διανοιχτεί κάποιοι δρόμοι, κυρίως στο τμήμα που ονομάζεται Καλλιθέα. Στο υπό εκπόνηση Γενικό Πολεοδομικό Σχέδιο, επισημαίνεται, επίσης, ότι στην περιοχή αυτή ισχύει σήμερα η εκτός σχεδίου δόμηση, εκεί βρίσκεται ο κηρυγμένος από το Υπουργείο Πολιτισμού Αρχαιολογικός χώρος Ωρωπού με καθορισμό ζωνών απόλυτης προστασίας από τη δόμηση, αποτυπώνονται δε ρέματα και δασικές εκτάσεις. Οι επανειλημμένες προσπάθειες οριοθέτησης του οικισμού και της επέκτασής του δεν είχαν επιτυχή εξέλιξη.
7. Στο μεταξύ, ο Δήμος Ωρωπίων, με την υπ' αριθμόν 112/2007 απόφαση του, ομοφώνως, αποφάσισε υπέρ της επανέγκρισης του σχεδίου επέκτασης της Σκάλας Ωρωπού του 1971, βάσει της διατάξεως του άρθρου 15 του νόμου 1221/1981, προέβη δε στην ανάθεση, εκπόνηση και παραλαβή τοπογραφικής μελέτης. Μετά την υποβολή από τον παραπάνω Δήμο του σχετικού αιτήματος επανέγκρισης στην Διεύθυνση Πολεοδομικού Σχεδιασμού, η τελευταία υπέβαλε τα υπό κρίση ερωτήματα.
II. Νομοθετικό πλαίσιο
1. Στο άρθρο 24 παράγραφοι 1 και 2 του Συντάγματος, ορίζονται, αντιστοίχως, τα εξής:
{1. Η προστασία του φυσικού και πολιτιστικού αποτελεί υποχρέωση του Κράτους και δικαίωμα του καθενός. Για τη διαφύλαξη του το Κρότος έχει υποχρέωση να παίρνει ιδιαίτερα προληπτικά ή κατασταλτικά μέτρα στο πλαίσιο της αρχής της αειφορίας ...
2. Η χωροταξική αναδιάρθρωση της Χώρας, η διαμόρφωση, η ανάπτυξη, η πολεοδόμηση και η επέκταση των πόλεων και των οικιστικών γενικά περιοχών υπάγεται στη ρυθμιστική αρμοδιότητα και τον έλεγχο του Κράτους, με σκοπό να εξυπηρετείται η λειτουργικότητα και η ανάπτυξη των οικισμών και να εξασφαλίζονται οι καλύτεροι δυνατοί όροι διαβίωσης. Οι σχετικές τεχνικές επιλογές και σταθμίσεις γίνονται κατά τους κανόνες της επιστήμης. Η σύνταξη εθνικού κτηματολογίου συνιστά υποχρέωση του Κράτους.}
2. Εξ άλλου, στη διάταξη του άρθρου 15 του νόμου 1221/1981 Περί τροποποιήσεως και συμπληρώσεως του νόμου 960/1979 ... (ΦΕΚ 292/Α/1979), όπως τα δύο τελευταία εδάφια αυτού προστέθηκαν με το άρθρο 31 του νόμου 3164/2003, ορίζονται τα εξής:
{Σχέδια πόλεων, εγκριθέντα και εφαρμοσθέντα δια της εκδόσεως αδείας οικοδομής ή εκτελέσεως έργων υποδομής, άκυρα ή κριθέντα ακυρωτέα δια τυπικούς λόγους δια δικαστικών αποφάσεων, δύναται να επανεγκριθούν, τηρουμένων των διαδικασιών και προϋποθέσεων των ισχυουσών κατά την έγκρισή των.
Η επανέγκριση των σχεδίων αυτών, καθώς και τυχόν αναθεωρήσεων ή τροποποιήσεών τους που ακυρώθηκαν για την αιτία αυτή, γίνεται με την τήρηση των διαδικασιών και των προϋποθέσεων που ίσχυαν κατά την αρχική έγκρισή τους, με απόφαση του Υπουργού Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων. Για τις περιπτώσεις αυτές η εφαρμογή της παραγράφου 12 του άρθρου 43 του νόμου 1337/1983 (ΦΕΚ 33/Α/1983) γίνεται εφόσον προταθεί από τον οικείο οργανισμό τοπικής αυτοδιοίκησης.}
3. Περαιτέρω, με το από 17-07-1923 νομοθετικό διάταγμα περί σχεδίων πόλεων, κωμών και συνοικισμών του Κράτους και οικοδομής αυτών, το κράτος, για πρώτη φορά, παρεμβαίνει οργανωμένα στο χώρο, μέσω του πολεοδομικού σχεδιασμού. Στο νομοθετικό διάταγμα αυτό ορίζονται, πλην άλλων, τα εξής:
{Άρθρο 1 παράγραφος 1: Πάσα πόλις και κώμη του Κρότους δέον να διαρρυθμίζεται και να αναπτύσσεται βάσει ορισμένου εγκεκριμένου κατά τις διατάξεις του παρόντος διατάγματος σχεδίου, εξασφαλίζοντος την θεραπεία των προβλεπομένων αυτής αναγκών κατά τους υπό της υγιεινής, της ασφαλείας, της οικονομίας και της αισθητικής επιβαλλόμενους όρους.
Άρθρο 2 παράγραφοι 1 και 3: 1. Τα κατά το προηγούμενον άρθρον σχέδια καθορίζουν, αναλόγως των προβλεπομένων αναγκών, πλην των άλλων: α) Τις οδούς και πλατείας, τους κοινοχρήστους κήπους, πρασιάς και άλση και εν γένει τους προς κοινωφελείς σκοπούς αναγκαίους κοινοχρήστους χώρους, β) Τα προς ανέγερση δημοσίων, δημοτικών και θρησκευτικών κτιρίων και τα προς εκτέλεσιν οιωνδήποτε ετέρων κοινής ωφελείας έργων αναγκαιούντα οικόπεδα και γ) Τους οικοδομήσιμους χώρους και εν γένει την χρησιμοποίηση εκάστης θέσεως προς ορισμένον κοινωνικό σκοπόν.
2. ...
3. Τα ανωτέρω σχέδια συντάσσονται βάσει τοπογραφικού και χωροσταθμικού χάρτου εμφαίνοντος ... υφιστάμενες οδούς, ρεύματα, οικοδομές και λοιπό αντικείμενα.
Άρθρο 3 παράγραφοι 1 και 2: 1. Παν σχέδιον πόλεως..., προ της εγκρίσεώς του, εκτίθεται μετά του σχετικού με αυτό τοπογραφικού χάρτου στο δημαρχείο ή στο κοινοτικό κατάστημα ... Οι ενδιαφερόμενοι δύνανται ... να υποβάλουν εγγράφως ... τυχόν ενστάσεις των.
2. Τα κατά τα ανωτέρω σχέδια πόλεων, κωμών, κ.λ.π. μετά των επεξηγηματικών αυτών πινάκων και υπομνημάτων εγκρίνονται δια βασιλικού διατάγματος εκδιδομένου με πρόταση του επί της Συγκοινωνίας Υπουργού, κατόπιν προηγουμένης γνωμοδοτήσεως του οικείου δημοτικού ή κοινοτικού συμβουλίου και του συμβουλίου των δημοσίων έργων...
Άρθρο 5 παράγραφος 1: Τα κατά τα ανωτέρω σχέδια πόλεων, κωμών κ.λ.π., μετά την έγκρισή των, εφαρμόζονται βάσει του τοπογραφικού χόρτου, εφ' ου συνετάγησαν ...}
4. Με το νόμο 2508/1997 Βιώσιμη οικιστική ανάπτυξη των πόλεων και οικισμών της χώρας και άλλες διατάξεις (ΦΕΚ 124/Α/1997), συμπληρώνεται ο νόμος 1337/1983 και επιδιώκεται η διαμόρφωση μιας νέας αντίληψης για τον πολεοδομικό σχεδιασμό, προκειμένου να εκπληρωθεί ο συνταγματικός σκοπός της βιώσιμης οικιστικής αναπτύξεως των ευρύτερων περιοχών των πόλεων και των οικισμών της χώρας.
Στον ανωτέρω νόμο ορίζονται, πλην άλλων, τα εξής:
{Άρθρο 1 παράγραφος 3. Η οικιστική οργάνωση και ο πολεοδομικός σχεδιασμός πραγματοποιούνται σε δύο επίπεδα. Στο πρώτο επίπεδο περιλαμβάνονται: α) το ρυθμιστικό σχέδιο και πρόγραμμα προστασίας περιβάλλοντος (ΡΣ), όπου αυτό προβλέπεται κατά το όρθρο 2 ή τους ειδικούς νόμους 1515/1985 (ΦΕΚ 18/Α/1985) και 1561/1985 (ΦΕΚ 148/Α/1985) για την περιοχή της Αθήνας και Θεσσαλονίκης, και β) το Γενικό Πολεοδομικό Σχέδιο για τον αστικό και περιαστικό χώρο και το σχέδιο χωρικής και οικιστικής οργάνωσης ανοικτής πόλης για τον μη αστικό χώρο. Το δεύτερο επίπεδο αποτελεί την εξειδίκευση και εφαρμογή του πρώτου επιπέδου και περιλαμβάνει την Πολεοδομική μελέτη και την πράξη εφαρμογής της, καθώς και τις πολεοδομικές μελέτες αναπλάσεων, παραγωγικών πάρκων ή άλλες ειδικές πολεοδομικές μελέτες.
Άρθρο 4 παράγραφοι 3, 4 και 5. 3. Με το Γενικό Πολεοδομικό Σχέδιο καθορίζονται: α) οι περιοχές ειδικής προστασίας κατά την παράγραφο 4 του παρόντος όρθρου που δεν πρόκειται να πολεοδομηθούν, β) οι περιοχές γύρω από τις πόλεις ή οικισμούς για τις οποίες απαιτείται έλεγχος και περιορισμός της οικιστικής εξάπλωσης, συμπεριλαμβανομένων και των περιοχών που καθορίστηκαν ως ζώνες οικιστικού ελέγχου σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 29 του νόμου 1337/1983, γ) τα εγκεκριμένα κατά τη δημοσίευση του παρόντος Γενικού Πολεοδομικού Σχεδίου και δ) όλες οι πολεοδομημένες και προς πολεοδόμηση περιοχές. Ειδικότερα, περιλαμβάνει.... και τους προϋφιστάμενους του έτους 1923 οικισμούς, τις προς πολεοδόμηση περιοχές συνεχόμενες ή μη προς τις πολεοδομημένες, στο μέτρο που η πολεοδόμηση των περιοχών αυτών κρίνεται απολύτως αναγκαία, εν όψει ιδίως της δημογραφικής εξέλιξης, της ανάπτυξης παραγωγικών δραστηριοτήτων, των οικιστικών και γενικότερα των πολεοδομικών συνθηκών και στο μέτρο που απαιτείται για κάλυψη των σχετικών αναγκών. Οι προς πολεοδόμηση περιοχές μπορούν να αφορούν κύρια ή δεύτερη κατοικία ή την εγκατάσταση αναπτυξιακών δραστηριοτήτων, όπως τη δημιουργία παραγωγικών πάρκων ή τουριστικών ζωνών.
4. Με το Γενικό Πολεοδομικό Σχέδιο καθορίζονται επίσης περιοχές ειδικής προστασίας (ΠΕΠ) που δεν προορίζονται για πολεοδόμηση, συνεχόμενες ή μη προς τις πολεοδομημένες ή τις προς πολεοδόμηση περιοχές, όπως είναι ιδίως χώροι αρχαιολογικού, αρχιτεκτονικού, ιστορικού ή λαογραφικού ενδιαφέροντος, παραθαλάσσιες ή παραποτάμιες ζώνες, βιότοποι και τόποι ιδιαιτέρου φυσικού κάλλους, δάση και δασικές εκτάσεις. Επίσης, με το Γενικό Πολεοδομικό Σχέδιο καθορίζονται περιοχές γύρω από πόλεις ή οικισμούς για τις οποίες απαιτείται έλεγχος και περιορισμός της οικιστικής εξάπλωσης. Για τις περιοχές της παρούσας παραγράφου μπορεί με το Γενικό Πολεοδομικό Σχέδιο να ορίζονται οι επιτρεπόμενες χρήσεις γης, το όριο εμβαδού, κάτω από το οποίο δεν επιτρέπεται η κατάτμηση των ιδιοκτησιών, και να επιβάλλονται και άλλα μέτρα ειδικής προστασίας.
5. Το Γενικό Πολεοδομικό Σχέδιο αποτελείται από τους απαραίτητους χάρτες, σχέδια, διαγράμματα και κείμενα, ώστε να περιέχει όλα τα απαιτούμενα στοιχεία και ιδίως, προκειμένου για τις προς πολεοδόμηση περιοχές, τα όρια κάθε πολεοδομικής ενότητας, τη γενική εκτίμηση των αναγκών των πολεοδομικών ενοτήτων σε κοινόχρηστους χώρους, κοινωφελείς εξυπηρετήσεις και δημόσιες παρεμβάσεις ή ενισχύσεις στον τομέα της στέγης και τη γενική πρόταση πολεοδομικής οργάνωσης, ανάπτυξης, ανάπλασης ή αναμόρφωσης των πολεοδομικών ενοτήτων και των ζωνών αναπτυξιακών δραστηριοτήτων σε συνάρτηση προς τις παραπάνω ανάγκες.
Άρθρο 7 παράγραφος 1: Για την πολεοδόμηση συγκεκριμένης περιοχής απαιτείται εγκεκριμένο κατά τις διατάξεις του παρόντος Γενικού Πολεοδομικού Σχεδίου ή σχεδίου χωρικής και οικιστικής οργάνωσης ανοικτής πόλης ...},
ενώ στην παράγραφο 3 ορίζεται ότι:
{η έγκριση της πολεοδομικής μελέτης γίνεται με προεδρικό διάταγμα με πρόταση του Υπουργού Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων μετά από γνώμη του Κεντρικού Συμβουλίου Χωροταξίας, Οικισμού και Περιβάλλοντος ...}
III. Ερμηνεία και εφαρμογή των διατάξεων:
Από τον συνδυασμό των προπαρατεθεισών διατάξεων, ερμηνευόμενων αυτοτελώς, αλλά και σε συνδυασμό μεταξύ τους, σε σχέση με το διδόμενο πραγματικό, συνάγονται τα ακόλουθα:
Α. Επί του πρώτου ερωτήματος:
1. Τα πολεοδομικά σχέδια (άρθρα 1 και 2 του από 17-07-1923 νομοθετικού διατάγματος) και οι πολεοδομικές μελέτες (άρθρο 7 του νόμου 2508/1997), κατά μεν το μέρος τους που αφορά στον καθορισμό μιας περιοχής ως οικιστικής, τον παρεπόμενο ορισμό των οικοδομήσιμων και των κοινόχρηστων ή κοινωφελών χώρων και τις συναφείς ρυμοτομικού χαρακτήρα διαρρυθμίσεις, αποτελούν ατομικές διοικητικές πράξεις γενικού περιεχομένου, ενώ κατά το μέρος τους που αφορά στον καθορισμό μ' αυτές όρων δομήσεως και περιορισμών επί των οικοπέδων, καθώς και των ορίων της εντασσόμενης στο σχέδιο περιοχής αποτελούν κανονιστικές πράξεις (Ολομέλεια ΣτΕ 2035/2011, ΣτΕ 46/1990, 488/1991).
2. Εμφιλοχωρούντα νομικά ελαττώματα, είναι δυνατόν να καταστήσουν αυτές τις διοικητικές πράξεις ανυπόστατες, άκυρες και ακυρώσιμες. Και ενώ ανυπόστατη είναι η πράξη που μόνο κατ' επίφαση ανταποκρίνεται στην έννοια της διοικητικής πράξεως, άκυρη είναι εκείνη, η οποία, αν και προέρχεται από τη διοίκηση και έχει συμπληρώσει τη διαδικασία παραγωγής της, πάσχει από τόσο ουσιώδη και πρόδηλα νομικά ελαττώματα, ώστε ούτε εμπιστοσύνη του διοικουμένου προς το κύρος της να εμφανίζεται αντικειμενικά δικαιολογημένη ούτε η έννομη τάξη μπορεί να ανεχθεί την ισχύ της και να εξαρτήσει την άρση της από την ανάκληση ή τη δικαστική ακύρωσή της, ως μη αναπτύσσουσα δε κανενός είδους έννομα αποτελέσματα, δεν δεσμεύει ούτε κρατικές αρχές, ούτε διοικούμενους. Ακυρώσιμη, αντιθέτως, είναι η πράξη που πάσχει από κάποιο νομικό ελάττωμα, αλλά όχι προφανές ή τέτοιας βαρύτητας, που να της στερεί την υπόσταση ή το κύρος. Το νομικό αυτό ελάττωμα μπορεί να αφορά στην αρμοδιότητα του οργάνου, στην παράβαση κάποιου διαδικαστικού τύπου ή κάποιας ουσιαστικής διάταξης νόμου ή στον σκοπό της πράξης. Μπορεί να προσβληθεί με αίτηση ακυρώσεως ή προσφυγής και να ακυρωθεί. Μέχρι, όμως, την ακύρωσή της παράγει πλήρη έννομα αποτελέσματα (Π. Δαλτόγλου, γενικό διοικητικό δίκαιο, 1997, σελίδα 303 και επόμενα, Απ. Γέροντας κ.λ.π., Διοικητικό Δίκαιο, 2004, σελίδα 218 και επόμενα).
3. Η νομαρχιακή απόφαση του 1971, με την οποία εγκρίθηκε η επέκταση του ρυμοτομικού σχεδίου της Σκάλας Ωρωπού και καθορίστηκαν κατά παρέκκλιση όροι δόμησης, αποτελεί διοικητική (κανονιστική) πράξη, η οποία, λόγω εμφιλοχωρήσαντος τυπικού ελαττώματος ήταν, σύμφωνα με τα προεκτεθέντα, ακυρώσιμη. Ως τέτοια θα μπορούσε είτε να ακυρωθεί με δικαστική απόφαση κατόπιν αιτήσεως ακυρώσεως, είτε να καταργηθεί από τη διοίκηση ως (ακυρώσιμη) κανονιστική πράξη όπως συνέβη εν προκειμένω, που καταργήθηκε με το προεδρικό διάταγμα του 1975, για τον λόγο ότι η - γνωμοδότηση της παραγράφου 2 του άρθρου 3 του κοινοτικού συμβουλίου, επί της οποίας αυτή στηρίχθηκε, λήφθηκε με μη νόμιμη σύνθεσή του. Πρέπει να σημειωθεί ότι η παραπάνω γνωμοδότηση απαιτείται, ως ουσιώδης τύπος ώστε η παράλειψη του εγκρίνοντος οργάνου να τη ζητήσει, παρέχει λόγο ακυρωτικό της ενέργειας του (Κ. Χορομίδης, Το δίκαιο της ρυμοτομίας και του πολεοδομικού σχεδιασμού, 2002, σελίδα 219). Η κατάργηση, επομένως της νομαρχιακής αποφάσεως με το προεδρικό διάταγμα του 1975, έγινε για τον παραπάνω τυπικό λόγο, τούτο δε, δεν αναιρείται από την αναφορά στο σκεπτικό των αποφάσεων Ολομέλεια ΣτΕ 4334/1976 και 2031/1977, ότι η κατάργηση αυτής έγινε και για τον πρόσθετο λόγο ότι το σχέδιο επέκτασης δεν πληρούσε στοιχειώδεις απαιτήσεις της σύγχρονης πολεοδόμησης διότι κάτι τέτοιο, ως μη προκύπτον από το ίδιο το σώμα του προεδρικού διατάγματος του 1975, μόνο ως αφηγηματικό στοιχείο του σκεπτικού των αποφάσεων μπορεί να εκληφθεί.
4. Από τα παραπάνω παρέπεται, ότι σύμφωνα με τη διάταξη του άρθρου 15 του νόμου 1221/1981, μπορούν να επανεγκριθούν σχέδια πόλεως που εφαρμόσθηκαν και τα οποία, είτε καταργήθηκαν ως παράνομα από τη διοίκηση, με σχετική πράξη της είτε ακυρώθηκαν με δικαστικές αποφάσεις για τυπικούς λόγους σε κάθε περίπτωση, ο δε νομοθέτης χρησιμοποιώντας τις φράσεις άκυρα ή κριθέντα ακυρωτέα, προφανώς εννοεί τόσο τα άκυρα κατά την προεκτεθείσα έννοια, όσο και εκείνα τα οποία ακυρώθηκαν με πράξη της διοικήσεως ή με δικαστική απόφαση (ακυρώσιμα).
5. Η απάντηση, επομένως στο πρώτο ερώτημα είναι ότι εγκεκριμένα και εφαρμοσθέντα ρυμοτομικά σχέδια, τα οποία δεν ακυρώθηκαν με δικαστικές αποφάσεις αλλά καταργήθηκαν με πράξη της διοικήσεως για τυπικούς λόγους μπορούν, κατ' αρχήν, να επανεγκριθούν, σύμφωνα με τη διάταξη του άρθρου 15 του νόμου 1221/1981.
Β. Επί του δευτέρου και τρίτου ερωτήματος
1. Εφαρμογή εγκεκριμένου σχεδίου πόλεως σημαίνει οικιστική ανάπτυξη μιας περιοχής ως εντός σχεδίου, (σε διάκριση με την εκτός σχεδίου), με τη διαμόρφωση οικιστικού περιβάλλοντος τέτοιου που να εξασφαλίζει τους καλύτερους δυνατούς όρους διαβιώσεως σ' αυτήν και να εξυπηρετεί τη λειτουργικότητα και την ανάπτυξή της. Η εφαρμογή του εγκεκριμένου σχεδίου πόλεως έχει ως αποτέλεσμα τη δημιουργία πραγματικών και νομικών καταστάσεων (προσκυρώσεις μεταβιβάσεις τακτοποιήσεις οικοπέδων κ.λ.π.), έτσι ώστε η ακύρωσή του για τυπικούς λόγους και, μάλιστα, σε πολλές περιπτώσεις, μετά από πολλά έτη από την έγκριση και εφαρμογή του, να γεννά κοινωνικά και οικονομικά προβλήματα, η άρση των οποίων επιδιώχθηκε με τη θέσπιση του άρθρου 15 του νόμου 1221/1981, ήτοι, με την επανέγκριση των εφαρμοσθέντων και ακυρωθέντων ή καταργηθέντων για τυπικούς λόγους σχεδίων (βλέπε και εισηγητική έκθεση).
Αυτή η επανέγκριση δεν γίνεται αυτομάτως αλλά απαιτείται να ακολουθηθεί η διαδικασία και να τηρηθούν οι προϋποθέσεις που ίσχυαν κατά την έγκριση του σχεδίου και μάλιστα από το σημείο, κατά το οποίο εμφιλοχώρησε το νομικό ελάττωμα και εφεξής. Εν προκειμένω, κατά την έγκριση του σχεδίου το 1971 ίσχυε το από 17-07-1923 νομοθετικό διάταγμα, κατά τις διατάξεις του οποίου, της συντάξεως του σχεδίου πόλεως βάσει τοπογραφικού και χωροσταθμικού χάρτη ακολουθούσε η διαδικασία αναρτήσεως του στο δημοτικό ή κοινοτικό κατάστημα, υποβολής ενστάσεων κατ' αυτού και, στη συνέχεια, ο φάκελος μαζί με την απαιτούμενη συμβουλευτική γνώμη του κοινοτικού ή δημοτικού συμβουλίου διαβιβαζόταν για έγκριση στον οικείο υπουργό. Το τυπικό ελάττωμα στο συγκεκριμένο σχέδιο πόλεως εμφιλοχώρησε στο στάδιο μετά τη σύνταξη, ανάρτηση και την υποβολή κατ' αυτού ενστάσεων. Επομένως η διαδικασία θα επαναληφθεί αρχής γενομένης με την έκδοση (νέας) συμβουλευτικής γνωμοδοτήσεως του οικείου Δημοτικού Συμβουλίου Ωρωπίων και εφεξής.
2. Τα κατά το από 17-07-1923 νομοθετικό διάταγμα σχέδια πόλεως τα οποία αντιστοιχούν στις Πολεοδομικές Μελέτες του άρθρου 7 του νόμου 2508/1997, καθόριζαν τις οδούς τις πλατείες τους κοινόχρηστους και οικοδομήσιμους χώρους τους χώρους για ανέγερση κοινωφελών κτηρίων, χαρακτήριζαν τους αρχαιολογικούς χώρους και αποτύπωναν τα ρέματα, συντάσσονταν δε βάσει τοπογραφικού και χωροσταθμικού χάρτου (άρθρο 2). Ωστόσο, πλην της προβλέψεως για αποτύπωση των αρχαιολογικών χώρων και των ρεμάτων, δεν προβλέπονταν ρυθμίσεις για άλλα στοιχεία του πολιτιστικού και φυσικού περιβάλλοντος που χρήζουν προστασίας όπως δάση και δασικές εκτάσεις παραδοσιακοί οικισμοί, βιότοποι ή παράκτιοι και παραθαλάσσιοι οικισμοί με τη θέσπιση ζωνών προστασίας.
3. Σύμφωνα με τη συνταγματική επιταγή του άρθρου 24, επιβλήθηκε στον κοινό νομοθέτη η υποχρέωση να θεσπίσει διατάξεις με τις οποίες προβλέπεται αυξημένη προστασία περιοχών, λόγω της ιδιαίτερης πολιτιστικής οικολογικής γεωμορφολογικής ή αισθητικής τους αξίας. Σε συμμόρφωση προς τη συνταγματική επιταγή, εκδόθηκε ο νόμος 1650/1986, όπως ισχύει, με τις διατάξεις του οποίου θεσπίζονται ολοκληρωμένη προστασία του φυσικού περιβάλλοντος, οι κανόνες που διέπουν το χαρακτηρισμό των περιοχών και την οριοθέτησή τους καθορίζονται οι αρχές προστασίας τους και προβλέπεται η επιβολή κατά περίπτωση, απαγορεύσεων και περιορισμών στις χρήσεις γης στη δόμηση, στη κατάτμηση ακινήτων κ.λ.π. (άρθρα 18 - 21). Παραλλήλως τέθηκαν γενικές αρχές και κατευθύνσεις σχετικά με την υποχρέωση του κράτους για την θέσπιση κανόνων για τη χωροταξική αναδιάρθρωση των οικισμών της χώρας και τη διαμόρφωση, ανάπτυξη και πολεοδόμηση των πόλεων και, γενικά, των οικισμών. Σε εφαρμογή της παραπάνω συνταγματικής επιταγής εκδόθηκε, μεταξύ των άλλων, ο νόμος 2508/1997, σύμφωνα με τον οποίο η οικιστική οργάνωση και ο πολεοδομικός σχεδιασμός πρέπει να γίνεται σύμφωνα με τις αρχές της πολεοδομικής επιστήμης (άρθρο 1 παράγραφος 2), τα δε σχέδια πόλεων επιβάλλεται, από το Σύνταγμα, να εκπονούνται πλέον, σύμφωνα με τους κανόνες της επιστήμης της πολεοδομίας και με κριτήρια ορθολογικά και επιστημονικά (ΣτΕ 2318 - 2320/1999, 2412/1999, 3343/1999, 3397/2003 κ.ά)
4. Είναι γεγονός ότι στο ρυμοτομικό σχέδιο του 1971, δεν αποτυπώνονται όλα εκείνα τα κρίσιμα και σημαντικά για την ορθή πολεοδομική ανάπτυξη της περιοχής και την προστασία του περιβάλλοντος στοιχεία, σύμφωνα και με το άρθρο 24 του Συντάγματος καθόσον η αποτύπωσή τους δεν προβλεπόταν από τις σχετικές διατάξεις του ν. δ/τος του 1923 και τα οποία προβλέφθηκαν ρητά από τους νεότερους νόμους όπως αμέσως προηγουμένως προεκτέθηκε. Ήδη, όπως αναφέρεται και στο ιστορικό, το εκπονούμενο γενικό πολεοδομικό σχέδιο στην ευρύτερη περιοχή έχει εντοπίσει και αποτυπώσει, πέραν του κηρυγμένου το 1986 από το Υπουργείο Πολιτισμού αρχαιολογικού χώρου Ωρωπού, και χαρακτηρισμένες δασικές εκτάσεις καθώς επίσης έχει προβεί στην οριοθέτηση των βασικότερων ρεμάτων της κοιλάδας Ωρωπού, στοιχεία δηλαδή, που δεν υπάρχουν στο παλιό ρυμοτομικό του 1971 και δεν μπορούσαν να υπάρξουν είτε λόγω της μη προβλέψεώς τους από το από 17-07-1923 νομοθετικό διάταγμα είτε διότι κάποια από αυτά εντοπίσθηκαν αργότερα.
5. Είναι αυτονόητο, επομένως ότι η επαναφορά ενός παλαιού σχεδίου στην αρχική του μορφή, το οποίο δεν έχει λάβει υπόψη του προστατευτέες από περιβαλλοντικής πολιτιστικής και πολεοδομικής απόψεως περιοχές (ήτοι, αρχαιολογικούς χώρους δασικές εκτάσεις γεωλογικά ακατάλληλες για δόμηση περιοχές λόγω ρεμάτων), θα είχε ως συνέπεια την περαιτέρω εφαρμογή πολεοδομικών ρυθμίσεων ευθέως αντίθετων προς την συνταγματική επιταγή του άρθρου 24 και προς τις σύγχρονες αντιλήψεις περί περιβαλλοντικής και οικιστικής και βιώσιμης ανάπτυξης και προστασίας όπως αυτές ενσωματώθηκαν στον περιβαλλοντικό νόμο 1650/1986 και στον νόμο 2508/1997. Εξ άλλου, οι νέες αντιλήψεις που απηχούν τα παραπάνω νομοθετήματα διαφέρουν ουσιωδώς από την αντίληψη που διατρέχει τις διατάξεις του από 17-07-1923 νομοθετικού διατάγματος ως προς τις προϋποθέσεις και τους όρους συντάξεως των ρυμοτομικών σχεδίων, ώστε το συμπέρασμα που προκύπτει είναι ότι ο σύγχρονος νομοθέτης με τη θέσπιση του νόμου 1650/1986 και του νόμου 2508/1997 δεν νοείται να ανέχεται εφεξής την εφαρμογή των παλιών διατάξεων (παράβλεπε ΣτΕ 4315/2005).
6. Κατά συνέπεια, δεν είναι δυνατή επανέγκριση του παλαιού ρυμοτομικού σχεδίου του 1971, με την αρχική του μορφή, αλλά απαιτείται η σύνταξη Πολεοδομικής Μελέτης κατά το άρθρο 7 του νόμου 2508/1997, σύμφωνα με τις κατευθύνσεις του γενικού πολεοδομικού σχεδίου που ήδη εκπονείται στην ευρύτερη περιοχή και το οποίο λαμβάνει υπόψη του όλα τα στοιχεία προστασίας και ανάδειξης αυτής.
7. Επιπροσθέτως πρέπει να ληφθεί υπόψη, ότι η επανέγκριση του παλαιού ρυμοτομικού του 1971 με την αρχική του μορφή, θα είχε ως άμεση συνέπεια, η επίδικη περιοχή, η οποία από το 1975 μέχρι σήμερα θεωρείται ως εκτός σχεδίου περιοχή, να θεωρηθεί, πλέον, ως πολεοδομημένη, εντός σχεδίου περιοχή. Τούτο θα είχε ως περαιτέρω συνέπεια, οι από το γενικό πολεοδομικό σχέδιο διαπιστωμένες ήδη, περιοχές που χρίζουν προστασίας (δάση, αρχαιολογικός χώρος κ.λ.π.) και για τις οποίες δεν υπάρχει τέτοια πρόβλεψη στο παλαιό σχέδιο, να μην μπορούν να προστατευθούν επαρκώς με την ένταξή τους στο ρυμοτομικό σχέδιο, οπότε η άμεση αναθεώρηση του επανεγκριθέντος σχεδίου θα παρίστατο αναγκαία λόγω των πρόδηλων και διαπιστωμένων παραλείψεων και ατελειών του παλαιού σχεδίου σε σχέση με τις ανάγκες και τη διαμορφωμένη στην περιοχή κατάσταση. Μέχρις όμως ολοκληρωθεί η αναθεώρηση του σχεδίου, η οποία απαιτεί αρκετό χρόνο, οι προστατευτέες εκτάσεις στο μεταξύ (δάση, δασικές εκτάσεις αρχαιολογικό χώρος κ.τ.λ.) μπορεί να τύχουν, νομίμως άδειας δομήσεως ως εντός σχεδίου περιοχές αλλοιώνοντας έτσι την περιοχή περιβαλλοντικούς.
Σημειωτέον ότι οι συνέπειες της αναθεωρήσεως ενός εγκεκριμένου σχεδίου είναι ουσιωδώς διάφορες και άλλης τάξεως μεγέθους από αυτές της εξ αρχής συντάξεως ρυμοτομικού σχεδίου. Στην πρώτη περίπτωση, ό,τι καθορισθεί ως κοινόχρηστο και εξαιρετέο από τη δόμηση, θα πρέπει να απαλλοτριωθεί και οι (νόμιμοι) ιδιοκτήτες θα αποζημιωθούν ως οικοπεδούχοι εντός σχεδίου. Στη δεύτερη περίπτωση, με την εξ υπαρχής σύνταξη του ρυμοτομικού σχεδίου, οι περιοχές που χρίζουν προστασίας θα εξαιρεθούν από την ένταξη, τιθέμενες σε καθεστώς εκτός σχεδίου.
8. Ενόψει όλων των ανωτέρω, στο δεύτερο ερώτημα αρμόζει η απάντηση ότι δεν μπορεί να επανεγκριθεί το σχέδιο επέκτασης του 1971 με την αρχική του μορφή, αλλά πρέπει να ακολουθηθεί η διαδικασία σύνταξης Πολεοδομικής Μελέτης κατά τις διατάξεις του νόμου 2508/1997, παρέλκει δε, ως αλυσιτελής η απάντηση στο τρίτο ερώτημα.
Η Εισηγήτρια
Αφροδίτη Κουτούκη
Νομική Σύμβουλος του Κράτους
Θεωρήθηκε
Αθήνα, 04-07-2012