ΝΣΚ 376/2000
 Περιεχόμενα |  Προηγούμενο |  Επόμενο |
|
Νομικό Συμβούλιο του Κράτους 376/2000 (21-06-2000)
Αριθμός ερωτήματος: 5214/1004/26-4-2000 Διεύθυνσης Νομοθετικού Έργου του Υπουργείου Περιβάλλοντος Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων.
Περίληψη ερωτήματος: α) Εάν η Διοίκηση, συμμορφούμενη προς απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας, που διαπίστωσε την αυτοδίκαιη άρση χαρακτηρισμού Ζώνης Ενεργού Πολεοδομίας λόγω παρόδου πενταετίας χωρίς να υπογραφεί η σύμβαση με τον ανάδοχο φορέα, υποχρεούται να εκδώσει πράξη ανάκλησης των οικείων προεδρικών διαταγμάτων, ενώ έχει πλέον μεταβληθεί το νομοθετικό καθεστώς.
β) Εάν, μετά τη σχετική νομοθετική μεταβολή, θα πρέπει να υπογραφεί η προβλεπόμενη σύμβαση μεταξύ Διοίκησης - αναδόχου.
Επί του ερωτήματος το Β' Τμήμα του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους γνωμοδότησε ως ακολούθως:
Α. Με την από 07-02-1996 αίτησή τους ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας τα σωματεία ΟΙΚΟΛΟΓΙΚΗ ΚΙΝΗΣΗ ΘΕΣΣΑΛΟΝΙΚΗΣ, ΟΜΙΛΟΣ ΟΙΚΟΛΟΓΩΝ ΘΕΣΣΑΛΟΝΙΚΗΣ - ΝΟΜΙΚΟΙ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΟΣ κ.α. ζήτησαν να ακυρωθεί η σιωπηρή άρνηση του Υπουργού Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων να ανακαλέσει τα από 26-08-1986 (ΦΕΚ 721/Δ/1986) και από 15-04-1988 (ΦΕΚ 382/Δ/1988) Προεδρικά Διατάγματα, με τα οποία καθορίστηκε ως Ζώνη Ενεργού Πολεοδομίας (ΖΕΠ) η ορεινή δασική - αναδασωτέα και εκτός ρυμοτομικού σχεδίου περιοχή ΙΣΕΝΛΙ, που υπάγεται στα διοικητικά όρια της Κοινότητας Χορτιάτη Θεσσαλονίκης και, αντίστοιχα, εγκρίθηκε η πολεοδομική μελέτη της Ζώνης Ενεργού Πολεοδομίας στην περιοχή αυτή.
Επί της αιτήσεως εκδόθηκε η 3651/1999 απόφαση που δέχθηκε, μεταξύ άλλων, και τα εξής:
α) Ότι με τις διατάξεις των άρθρων 23 και 25 έως 34 του νόμου 947/1979, όπως συμπληρώθηκαν με τις διατάξεις του άρθρου 10 του νόμου 1337/1983, ρυθμίζεται η πολεοδομική ανάπτυξη ή αναμόρφωση της περιοχής με την άσκηση ενεργού πολεοδομίας, η οποία ασκείται με έντονη κρατική παρέμβαση και βάσει ενός συγκεκριμένου προγράμματος προς το σκοπό της δημιουργίας, ύστερα από πλήρη πολεοδομικό σχεδιασμό, πολεοδομικών συγκροτημάτων τα οποία ανταποκρίνονται στα φυσικά, οικονομικά και αισθητικά δεδομένα μιας περιοχής, η οποία καθορίζεται ως Ζώνη Ενεργού Πολεοδομίας. Η ενεργός παρέμβαση του Κράτους στην πολεοδόμηση με την άσκηση ενεργού πολεοδομίας εκδηλώνεται κυρίως με τον καθορισμό του ανάδοχου φορέα και την ανάθεση σε αυτόν του έργου της ανάπτυξης ή αναμόρφωσης της Ζώνης Ενεργού Πολεοδομίας.
β) Ότι η διαδικασία υλοποίησης της άσκησης ενεργού πολεοδομίας ακολουθεί διαδοχικά στάδια, το πρώτο των οποίων, χρονικά, είναι ο χαρακτηρισμός μιας περιοχής ως Ζώνη Ενεργού Πολεοδομίας, που γίνεται είτε με χωριστό προεδρικό διάταγμα, είτε με το προεδρικό διάταγμα, που εγκρίνει την πολεοδομική μελέτη της περιοχής αυτής, κατά το άρθρο 7 του νόμου 1337/1983 και ολοκληρώνεται με την παραχώρηση δημόσιων κτιρίων ή άλλων εγκαταστάσεων κοινής ωφελείας προς τους οικείους φορείς και διάθεση ή παραχώρηση ή πώληση των οικοδομήσιμων χώρων ή ετοίμων κατοικιών κ.λ.π. σε ιδιώτες.
γ) Ότι το προεδρικό διάταγμα που καθορίζει μια περιοχή ως Ζώνη Ενεργού Πολεοδομίας και το προεδρικό διάταγμα που εγκρίνει την πολεοδομική μελέτη της ζώνης αυτής, αποτελούν γενικές ατομικές διοικητικές πράξεις,
δ) Ότι ο καθορισμός μιας περιοχής ως Ζώνη Ενεργού Πολεοδομίας διενεργείται και η πολεοδομική μελέτη της ζώνης αυτής εγκρίνεται ή τροποποιείται σύμφωνα με ορισμένη διοικητική διαδικασία που καταλήγει στην έκδοση της σχετικής πράξεως από την αρμόδια διοικητική αρχή και, συνεπώς, δεν αρκεί για την ανάκληση ή άρση της πράξεως αυτής και των ρυθμίσεων που περιέχει, μόνον η συνδρομή λόγων που δικαιολογούν ή επιβάλλουν την άρση τους, αλλά χρειάζεται, σύμφωνα άλλωστε και με γενική αρχή του διοικητικού δικαίου, η έκδοση αντίθετης διοικητικής πράξης από την αρμόδια αρχή. Ειδικότερα, στην περίπτωση άρσεως του χαρακτηρισμού μιας εκτάσεως ως Ζώνη Ενεργού Πολεοδομίας που προβλέπεται στην παράγραφο 2 του άρθρου 26 του νόμου 947/1979 ως επερχόμενη αυτοδικαίως εάν εντός πενταετίας από τη δημοσίευση του προεδρικού διατάγματος περί καθορισμού μιας περιοχής ως Ζώνη Ενεργού Πολεοδομίας δεν τεθεί σε εφαρμογή το πρόγραμμα ενεργού πολεοδομίας, δεν επέρχεται αυτομάτως η άρση του χαρακτηρισμού της εκτάσεως ως Ζώνη Ενεργού Πολεοδομίας με μόνη τη συνδρομή των λόγων που θεωρούνται από τη διάταξη αυτή ότι επιφέρουν την αυτοδίκαια άρση. Απαιτείται προς τούτο η έκδοση αντίθετης πράξεως από την αρμόδια αρχή, η οποία είναι μάλιστα υποχρεωτική για τη Διοίκηση, όταν συντρέχουν οι προϋποθέσεις της παραγράφου 2 του άρθρου 26 του νόμου 947/1979, δηλαδή όταν έχει παρέλθει χρονικό διάστημα 5 ή περισσότερων ετών χωρίς να έχει γίνει ενεργοποίηση της πολεοδομικής αναπτύξεως της Ζώνης Ενεργού Πολεοδομίας σύμφωνα με το πρόγραμμα ενεργού πολεοδομίας της παραγράφου 1 του αυτού άρθρου βάσει των όρων της συμβάσεως που καταρτίζεται μεταξύ αναδόχου φορέα και Δημοσίου κατά το τέταρτο στάδιο της αυτής διαδικασίας.
ε) Ότι, εν προκειμένω, για το λόγο της μη υπογραφής της οικείας σύμβασης μεταξύ του Δημοσίου και της παρεμβαίνουσας εταιρείας - αναδόχου, κρίθηκαν μη νόμιμες και ακυρώθηκαν, με τις 2757 και 2758/1994 αποφάσεις της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας, οικοδομικές άδειες χορηγηθείσες στην ανάδοχο εταιρία για ανέγερση κατοικίας στο οικοδομικό τετράγωνο 102 της εν λόγω Ζώνης Ενεργού Πολεοδομίας, ότι, όπως προκύπτει από τα στοιχεία του φακέλλου της κρινομένης υποθέσεως, τέτοια σύμβαση ουδέποτε υπεγράφη και ότι ενόψει των παραπάνω υφίστατο εν προκειμένω υποχρέωση της Διοικήσεως να εκδώσει πράξη άρσεως του χαρακτηρισμού της εν λόγω εκτάσεως ως Ζώνη Ενεργού Πολεοδομίας. Συνεπώς, είναι μη νόμιμη και ακυρωτέα η προσβαλλόμενη παράλειψη της Διοικήσεως να προκαλέσει την έκδοση προεδρικού διατάγματος περί άρσεως του καθορισμού ορεινής εκτάσεως 2.038 στρεμμάτων στην περιοχή ΙΣΕΝΛΙ της Κοινότητας Χορτιάτη Θεσσαλονίκης ως Ζώνη Ενεργού Πολεοδομίας, γενομένου δια του από 26-08-1986 προεδρικού διατάγματος (ΦΕΚ 721/Δ/1986), συνακολούθως δε και περί καταργήσεως του από 15-04-1988 προεδρικού διατάγματος (ΦΕΚ 382/Δ/1988) με το οποίο εγκρίθηκε η πολεοδομική μελέτη της Ζώνης Ενεργού Πολεοδομίας.
Με τις σκέψεις αυτές το Συμβούλιο της Επικρατείας δέχθηκε την αίτηση, ακύρωσε την προαναφερθείσα παράλειψη τη Διοίκησης και ανέπεμψε σ' αυτήν την υπόθεση για να προβεί στη νόμιμη οφειλομένη ενέργεια της άρσεως του χαρακτηρισμού της επίδικης εκτάσεως ως Ζώνη Ενεργού Πολεοδομίας και της κατάργησης του ρυμοτομικού της σχεδίου.
Β. Από 07-10-1999 και πριν από τη δημοσίευση (15-11-1999) της 3651/1999 απόφασης του Συμβουλίου της Επικρατείας δημοσιεύθηκε και τέθηκε σε ισχύ ο νόμος 2742/1999 (ΦΕΚ 207/Α/1999), στο άρθρο 28 του οποίου ορίζονται μεταξύ άλλων και τα εξής:
{6. Έργα υποδομής που κατά τη δημοσίευση του παρόντος έχουν εκτελεσθεί από επιχειρήσεις μικτής οικονομίας σε καθορισμένες ζώνες ενεργού πολεοδομίας, για τις οποίες έχει ήδη εγκριθεί η σχετική πολεοδομική μελέτη, οι οποίες ανήκουν στις ίδιες επιχειρήσεις μικτής οικονομίας που εκτέλεσαν τα έργα ή στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης που είναι μέτοχοι των επιχειρήσεων αυτών, θεωρείται ότι εκτελέσθηκαν νόμιμα, ακόμα και αν της εκτελέσεως τους δεν είχε προηγηθεί η σύναψη συμβάσεως αναθέσεως του έργου αναμόρφωσης ή ανάπτυξης της ζώνης ενεργού πολεοδομίας μεταξύ της επιχειρήσεως και του Υπουργού Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων, σύμφωνα με τις διατάξεις των νόμων 947/1979 (ΦΕΚ 169/Α/1979), 1337/1983 (ΦΕΚ 33/Α/1983) και 1892/1990 (ΦΕΚ 101/Α/1990). Οι οικοδομικές άδειες στις περιοχές αυτές εκδίδονται με βάση την εγκεκριμένη πολεοδομική μελέτη και τις κτιριακές μελέτες που έχουν εκπονηθεί από την οικεία επιχείρηση μικτής οικονομίας.}
Γ. Γίνεται δεκτό, ότι:
{η μετά την υπό του Δικαστηρίου ακύρωση εκδιδομένη υπό της Διοικήσεως νέα πράξις ανάγεται εις τον χρόνον εκδόσεως της ακυρωθείσης πράξεως, διεπόμενη υπό του κατά τον χρόνο εκείνον υφιστάμενου νομικού και πραγματικού καθεστώτος, ως εκ της ην υπέχει η Διοίκηση, υποχρεώσεως σεβασμού του εξ ακυρωτικής αποφάσεως δεδικασμένου και συμμορφώσεως προς αυτήν. Εκ της τοιαύτης δεσμεύσεως της Διοικήσεως, δεν δημιουργείται εις την νομοθετική εξουσία κώλυμα, όπως, δια γενικών διατάξεων, προβαίνει δια τον εφεξής χρόνον εις ρυθμίσεις, που καταλαμβάνει και τις συνεπεία ακυρωτικής αποφάσεως εκκρεμείς ενώπιον της Διοικήσεως υποθέσεις ... εις τοιαύτας περιπτώσεις, εφαρμοστέο τυγχάνει το κατά τον χρόνον εκδόσεως της μετά ακυρωτική απόφαση εκδιδομένης νέας διοικητικής πράξεως ισχύον νομοθετικό καθεστώς, οσάκις το νεώτερον νομοθέτημα είναι αναδρομικώς ισχύον ή προκύπτει εξ αυτού ότι ο νομοθέτης δεν ανέχεται εφεξής την εφαρμογήν των παλαιών διατάξεων} (ΣτΕ 3581/1979, 2827/1980, 2196/1982 κ.α.).
Επίσης γίνεται δεκτό, ότι:
{με τη μεταβολή του νομοθετικού καθεστώτος, η Διοίκησης δύναται να εκδώσει νέα πράξη επί τη βάσει του νέου νόμου, έστω και ην η πράξις αυτή ρυθμίζει την αυτήν ως και η ακυρωθείσα κριθείσα ήδη σχέση, χωρίς αυτό να θεωρείται προσβολή του δεδικασμένου εκ της ακυρωτικής αποφάσεως... Εις τις ως άνω περιπτώσεις δεν πρόκειται περί επαναλήψεως της ακυρωθείσης πράξεως, αλλά περί εκδόσεως νέας, η οποία στηρίζεται εις νέα, όλως διάφορον της ακυρωθείσης πράξεως, νομική βάσιν, ήτοι εκδίδεται βάσει νέου νομοθετικού καθεστώτος ...} (βλέπε Χ. Χρυσανθάκη: Το Δεδικασμένο της Ακυρωτικής Απόφασης του ΣτΕ, έκδοση 1991 σελίδα 57 και επόμενες).
Τα αυτά ισχύουν σχετικά και με την έκδοση διοικητικής πράξης που στηρίζεται σε μεταγενέστερο αναδρομικό ή (γνήσια) ερμηνευτικό νόμο, οπότε και η υποχρέωση της Διοίκησης προς συμμόρφωση διέπεται πλέον από τον αναδρομικό νόμο (βλέπε Δ. Θεοχαρόπουλου: Οι συνέπειες της ακυρώσεως διοικητικής πράξεως έναντι της Διοικήσεως, έκδοση 1988 σελίδα 256 και επόμενες).
Κατά την πλειοψηφήσασα στο τμήμα γνώμη, ενόψει της ανωτέρω νομολογίας και υπό το συγκεκριμένο πραγματικό, θα τύχει εφαρμογής ο νέος νόμος, ο οποίος περιέχει γενική ρύθμιση και ως εκ του περιεχομένου του έχει σαφώς αναδρομική ισχύ.
Κατά συνέπεια δεν τίθεται ως προϋπόθεση νομιμότητας των διοικητικών ενεργειών η σύναψη συμβάσεως αναθέσεως του έργου αναμόρφωσης ή ανάπτυξης της ζώνης ενεργού πολεοδομίας και εκλείπει το στοιχεία, που καθιστούσε τη διοίκηση υπόχρεη για ανάκληση των προεδρικών διαταγμάτων περί χαρακτηρισμού της Ζώνης Ενεργού Πολεοδομίας στην περιοχή ΙΣΕΝΛΙ όπως κρίθηκε με την απόφαση 3651/1999 του Συμβουλίου της Επικρατείας.
Συνακόλουθα δεν παραβιάζεται το δεδικασμένο, που απορρέει από τις αποφάσεις 2757 και 2758/1994 της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας, αφού οι οικοδομικές άδειες που ακυρώθηκαν, με τις αποφάσεις αυτές, μπορεί να επανεκδοθούν χωρίς να προσαπαιτείται η υπογραφή σύμβασης σύμφωνα με το νέο νομικό καθεστώς.
Κατά την άποψη της μειοψηφίας, που υποστηρίχθηκε από τους Νομικούς Συμβούλους Ν. Μαυρίκα και Σ. Παπαγεωργακόπουλο και τον εισηγητή Πάρεδρο Κ. Χαραλαμπίδη, με το άρθρο 28 παράγραφος 2 του νόμου 2742/1999 δεν εισάγεται διάταξη γενικής εφαρμογής, αλλά απλώς ρυθμίζεται αναδρομικά εντελώς ειδικό ζήτημα, κατά παρέκκλιση των γενικώς ισχυόντων και προς κάλυψη τετελεσμένων γεγονότων. Εξάλλου, το άρθρο αυτό τέθηκε σε ισχύ εκκρεμούσας ακυρωτικής διαφοράς με σκοπό τη νομοθετική ρύθμιση αυτού τούτου του αντικειμένου, δηλαδή κατ' ανεπίτρεπτη επέμβαση της νομοθετικής εξουσίας στην αρμοδιότητα της δικαστικής εξουσίας για επίλυση δικαστικώς εκκρεμούσας διαφοράς. Συνεπώς, υπό το δεδομένο πραγματικό, η διοίκηση παραβαίνει νόμιμη υποχρέωση, που επιβάλλεται από το άρθρο 95 παράγραφος 5 του Συντάγματος, αν δεν ανακαλέσει και αν επανεκδώσει οικοδομικές άδειες υπό το νέο νομικό καθεστώς (Ολομέλεια ΣτΕ 2854/1985, 1028/1993, 542/1999 κ.α.).
Ενόψει των προεκτεθέντων στο ερώτημα προσήκει η ανωτέρω διδόμενη κατά την γνώμη που επικράτησε (ψήφοι έξι έναντι δύο) αναλυτική απάντηση.
Θεωρήθηκε
Αθήνα 20-07-2000