ΝΣΚ 339/2001
 Περιεχόμενα |  Προηγούμενο |  Επόμενο |
|
Νομικό Συμβούλιο του Κράτους 339/2001 (23-05-2001)
Αριθμός ερωτήματος: ΥΠΠΟ/ΑΡΧ/Α1/Φ02/66727/3278/18-12-2000 ΥΠΠΟ / Γενικής Διεύθυνσης Αρχαιοτήτων / Διεύθυνσης Προϊστορικών και Κλασσικών Αρχαιοτήτων / Τμήμα Αρχαιολογικών Χώρων.
Περίληψη ερωτήματος: Σε ποιες ενέργειες θα πρέπει να προβεί η Αρχαιολογική Υπηρεσία, προκειμένου να διακοπεί οριστικά η Λειτουργία λατομείων εντός του αρχαιολογικού χώρου του Ραμνούντος και να ρυθμιστεί νομικά το όλο θέμα της λειτουργίας λατομείων μαρμάρων εντός αρχαιολογικών χώρων στο Νομό Αττικής.
Επί του άνω ερωτήματος, το Νομικό Συμβούλιο του Κράτους γνωμοδότησε ως ακολούθως:
Ι. Α. Στο άρθρο 24 παράγραφος 1 του ισχύοντος Συντάγματος (1975 / 1986 / 2001) ορίζεται ότι: Η προστασία του φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος αποτελεί υποχρέωση του Κράτους και δικαίωμα του καθενός. Για τη διαφύλαξή του το Κράτος έχει υποχρέωση να παίρνει ιδιαίτερα προληπτικά ή κατασταλτικά μέτρα ... Περαιτέρω, στην παράγραφο 6 του ιδίου άρθρου του Συντάγματος ορίζεται: Τα μνημεία, οι παραδοσιακές περιοχές και τα παραδοσιακά στοιχεία προστατεύονται από το Κράτος. Νόμος θα ορίσει τα αναγκαία για την πραγματοποίηση της προστασίας αυτής περιοριστικά μέτρα της ιδιοκτησίας, καθώς και τον τρόπον και το είδος της αποζημίωσης των ιδιοκτητών ...
Από τις άνω διατάξεις του Συντάγματος καθιερώνεται, αυξημένη κρατική προστασία του πολιτιστικού περιβάλλοντος, ήτοι των μνημείων και λοιπών στοιχείων που προέρχονται από την ανθρώπινη δραστηριότητα και συνθέτουν την ιστορική, καλλιτεχνική, τεχνολογική και εν γένει πολιτιστική κληρονομιά της Χώρας. Η προστασία αυτή περιλαμβάνει αφενός μεν την εις το διηνεκές διατήρηση των εν λόγω πολιτιστικών στοιχείων, υπό την έννοια ότι το Κράτος έχει υποχρέωση να λαμβάνει ειδικά νομοθετικά και διοικητικά, προληπτικά και κατασταλτικά, μέτρα εξασφαλίζοντα την διηνεκή προστασία αυτών προς διατήρησή τους, αφετέρου δε τη δυνατότητα επιβολής γενικών περιορισμών ή ιδιαιτέρων μέτρων για την αποφυγή οποιασδήποτε βλάβης, αλλοιώσεως ή υποβαθμίσεως του περιβάλλοντος τα μνημεία χώρου (Ολομέλεια ΣτΕ 3146/1986, Επιθεώρηση Δημόσιας Διοίκησης 1986 σελίδες 264 και επόμενες).
Β. Εξάλλου, με βάση τη διάταξη του άρθρου 50 του κωδικοποιημένου νόμου [Ν] 5351/1932, που έχει διατηρηθεί σε ισχύ από το Σύνταγμα, για την καλύτερη προστασία των αρχαιοτήτων, αλλά και την εύρυθμη λειτουργία της Διοικήσεως είναι δυνατός ο χαρακτηρισμός κάποιου χώρου ως αρχαιολογικού, που έχει ως συνέπεια την ανάγκη παροχής προηγούμενης αδείας από την Αρχαιολογική Υπηρεσία για την εκτέλεση οποιουδήποτε έργου (Ολομέλεια ΣτΕ 969/1998). Η έννοια του έργου πρέπει να ερμηνευθεί ευρέως. Έτσι, θεωρείται εν προκειμένω κάθε έργο και κάθε εργασία και δραστηριότητα οιασδήποτε μορφής - μόνιμης ή πρόχειρης - από οποιονδήποτε και εάν εκτελείται.
Γ. Περαιτέρω στο νόμο 669/1977 Περί εκμεταλλεύσεως λατομείων, όπως ισχύει σήμερα, ορίζεται ότι:
{Λατομικά ορυκτά ονομάζονται τα ορυκτά τα οποία δεν είναι μεταλλεύματα ή μεταλλευτικά ορυκτά, κατά τις διατάξεις του Μεταλλευτικού Κωδικός.
Τα λατομικά ορυκτά διακρίνονται, δια την εφαρμογή των διατάξεων του παρόντος νόμου, εις τις κάτωθι κατηγορίες:
α/ Βιομηχανικά ορυκτά,
β/ Μάρμαρα και
γ/ Αδρανή υλικά ... (άρθρο 1 παράγραφοι 1 και 2).
Η εκμετάλλευσις των λατομείων βιομηχανικών ορυκτών και μαρμάρων, καθ' άπασαν την χώραν, επιτρέπεται μόνον κατόπιν αδείας εκμεταλλεύσεως χορηγούμενης δι' αποφάσεως του Υπουργού Βιομηχανίας και Ενεργείας, τη αιτήσει του έχοντος το δικαίωμα εκμεταλλεύσεως του λατομείου.
Δεν χορηγείται άδεια εκμεταλλεύσεως λατομείου βιομηχανικών ορυκτών και μαρμάρων, εφ' όσον εκ της εκμεταλλεύσεως τούτων θέλουν δημιουργηθεί:
Βλάβες σε δημόσιας ωφελείας έργα.
Δεν χορηγείται άδεια εκμεταλλεύσεως εντός χώρων χαρακτηρισθέντων, βάσει των κειμένων διατάξεων, ως αρχαιολογικών τοιούτων ...} (άρθρο 4 παράγραφοι 1 και 2).
Από τις άνω διατάξεις προκύπτει ότι δεν χορηγείται άδεια εκμεταλλεύσεως λατομείων βιομηχανικών ορυκτών και μαρμάρων εντός χώρων χαρακτηρισθέντων, βάσει των κειμένων διατάξεων, ως αρχαιολογικών. Η έννοια της διατάξεως αυτής, είναι ότι εντός του νομίμως κηρυγμένου αρχαιολογικού χώρου η απαγόρευση ισχύει άνευ οιασδήποτε άλλης έρευνας, πέραν δε των ορίων του αρχαιολογικού χώρου η λατομία επιτρέπεται μόνο εφ' όσον δεν επάγεται βλάβη (άμεση ή έμμεση) στα αρχαία ή στον αρχαιολογικό χώρο (άρθρο 50 του κωδικοποιημένου νόμου [Ν] 5351/1932). Η απαγόρευση αυτή θεσπίστηκε διότι, αφ' ενός μεν εξ αυτής ταύτης της λειτουργίας των λατομείων αυτών προκύπτει ευθέως άμεσος και πρόδηλος κίνδυνος για τα αρχαία, αφ' ετέρου δε από την αλλοίωση του περιβάλλοντος αυτά χώρου, την οποία προκαλεί η λειτουργία των άνω λατομείων, καθίσταται αυτή ασυμβίβαστη προς τις απαιτήσεις της αισθητικής αναδείξεως των αρχαίων (ad hoc ΣτΕ 6485/1995).
Εξάλλου, η παραπάνω απαγόρευση καταλαμβάνει και τα λειτουργούντα κατά τη δημοσίευση του νόμου αυτού (νόμος 669/1977) λατομεία διότι, σε διαφορετική περίπτωση, η προστασία των αρχαιοτήτων θα ήταν περιορισμένη και όχι πλήρης και διηνεκής, κατά παράβαση της άνω συνταγματικής επιταγής. Δύναται δε να εκδηλωθεί και δια ανακλήσεως της χορηγηθείσης ήδη άδειας.
II. Α. Κατά γενική αρχή του διοικητικού δικαίου οι νόμιμες ατομικές διοικητικές πράξεις και πράξεις γενικού περιεχομένου από τις οποίες οι διοικούμενοι απέκτησαν δικαιώματα, δεν ανακαλούνται.
Κατ' εξαίρεση από τον προαναφερόμενο κανόνα, επιτρέπεται η ανάκληση νόμιμων ατομικών διοικητικών επωφελών πράξεων, για λόγους δημοσίου συμφέροντος (ΣτΕ 1529/1993, 3402/1989, 1974/1974) ανεξάρτητα από το αν έχει παρέλθει μακρύ χρονικό διάστημα από την έκδοση τους. Η αντίθεση προς το δημόσιο συμφέρον μπορεί να στηρίζεται σε στοιχεία μεταγενέστερα από εκείνα που υπήρχαν κατά την έκδοση της πράξης ή και στην ουσιαστική επανεκτίμηση των πραγματικών περιστατικών και των συνθηκών που υπήρχαν ή συνέτρεχαν κατά την έκδοση της πράξης.
Β. Καταρχήν, επιτρέπεται ελεύθερα η ανάκληση των παράνομων ή πλημμελών ατομικών ή ατομικών γενικού περιεχομένου διοικητικών πράξεων ανεξάρτητα από το εάν από τις πράξεις αυτές έχουν απορρεύσει δικαιώματα των διοικούμενων, εφόσον η ανάκληση γίνεται μέσα σε εύλογο χρόνο από την έκδοσή τους. Η ανάκληση χωρεί μόνο για λόγους νομιμότητας και όχι για διαφορετική εκτίμηση των ίδιων πραγματικών περιστατικών, εκτός εάν συντρέχει λόγος δημόσιου συμφέροντος.
Αντιθέτως δεν επιτρέπεται η ανάκληση των παράνομων επωφελών πράξεων, των πράξεων δηλαδή, από τις οποίες οι καλόπιστοι διοικούμενοι απέκτησαν δικαιώματα εκτός εάν: α) το διοικητικό όργανο παρασύρθηκε στην έκδοση της πράξης από απατηλή ενέργεια του διοικούμενου που ωφελείται από την πράξη ή β) υπάρχουν λόγοι δημόσιου συμφέροντος ή η πράξη προσκρούει στη δημόσια τάξη ή γ) η ανάκληση γίνεται για λόγους συμμόρφωσης προς το περιεχόμενο απόφασης του ΣτΕ ή διοικητικού δικαστηρίου. Στις περιπτώσεις αυτές, η ανάκληση επιτρέπεται οποτεδήποτε, και μετά την παρέλευση του εύλογου χρόνου. (Ολομέλεια ΣτΕ 2403/1997. Βλέπε επίσης αναλυτικά Επ. Σπηλιωτόπουλου Εγχειρίδιο διοικητικού δικαίου, έκδοση 2000 σελίδες 188 - 191).
III. Εν προκειμένω, από το περιελθόν στο Γραφείο Νομικού Συμβούλου του Υπουργείου Πολιτισμού πραγματικό προκύπτουν τα ακόλουθα:
Με την υπ' αριθμόν Α/Φ31/12059/1506/04-03-1977 απόφαση του Υπουργού Πολιτισμού (ΦΕΚ 245/Β/1977) χαρακτηρίστηκε ως αρχαιολογικός χώρος ολόκληρη η κοιλάδα Λιμικού, στα νότια του αρχαιολογικού χώρου Ραμνούντος, με την αιτιολογία ότι στην περιοχή αυτή υπάρχουν σημαντικά αρχαία λείψανα (τοίχοι, οικίες, τάφοι κ.ά) έχουν επισημανθεί δύο θέσεις ΠΕ οικισμών, σώζεται δε και αρχαίος πύργος. Με την υπ' αριθμόν Φ02/37726/1097/14-06-1979 απόφαση του Υπουργού Πολιτισμού η περιοχή Ραμνούντος και κοιλάδας Λιμικού χαρακτηρίστηκε ως τοπίο ιδιαίτερου φυσικού κάλλους και ιστορικός τόπος για να καταστεί, όπως αναφέρεται στην απόφαση δυνατός ο έλεγχος της παρατηρούμενης τάσεως για οικιστική ανάπτυξη και οικοπεδοποίηση που θα αλλοιώσει το χαρακτήρα του τοπίου, καθ' όσον ο αρχαίος Ραμνούς, σύμφωνα και με την ερμηνεία του ονόματος του, είναι συνδεδεμένος με τη φυσική βλάστηση, ώστε δεν είναι δυνατή μία ορθή παρουσίαση χωρίς το ανάλογο φυσικό περιβάλλον. Ο χαρακτηρισμός δε της περιοχής ως ιστορικού τόπου οφείλεται στο ότι το ιερό του Ραμνούντος συνδέεται με το γλύπτη Φειδία και το μαθητή του Αγοράκριτο, με τα γεγονότα του Χρεμωνιδείου πολέμου, με τους αυτοκράτορες της Ρώμης Κλαύδιο, Μάρκο Αυρήλιο, Αδριανό και τον Αθηναίο σοφιστή Ηρώδη Αττικό. Τέλος με την υπ' αριθμόν ΥΠΠΟ/ΑΡΧ/Α1/Φ02/8131/448/18-02-1994 (ΦΕΚ 146/Β/1994) απόφαση του Υπουργού Πολιτισμού, για την προστασία του σημαντικότατου αρχαιολογικού χώρου του αρχαίου Δήμου Ραμνούντος, καθορίστηκε Ζώνη Α, απολύτου προστασίας, αδόμητη στην οποία, μεταξύ των άλλων, απαγορεύεται η δημιουργία λατομείων, τουριστικών και ξενοδοχειακών εγκαταστάσεων κ.λ.π.
Εντός της Ζώνης Α απολύτου προστασίας του παραπάνω αρχαιολογικού χώρου εξακολουθούν να λειτουργούν τα λατομεία α) Δημήτριου Περράκη (Ομόρρυθμη Εταιρεία Δ. Περράκης - Ευάγγελος Τζιώνας) β) κληρονόμων Κωνσταντίνου Σιδερή, γ) Γ. Μπαρώνη και δ) Ευαγγέλου Περράκη. Για τα δύο πρώτα λατομεία είχε χορηγηθεί άδεια λειτουργίας με τις υπ' αριθμούς ΥΠΠΟ/ΑΡΧΑΙΟΤ/Α/Φ04/23681/2174/1974 και ΥΠΠΕ/ΑΡΧΑΙΟΤ/Α/Φ04/37967/3219/22-09-1975 υπουργικές αποφάσεις αντίστοιχα. Για τα λατομεία Γ. Μπαρώνη και Ευάγγελου Περράκη είχε χορηγηθεί η άδεια λειτουργίας με την υπ' αριθμόν ΥΠΠΕ/ΑΡΧ/Α1/Φ02/9174/291/23-02-1984 υπουργική απόφαση στην οποία ρητά αναφερόταν ότι εάν κατά τη διάρκεια των εργασιών λατόμευσης αποκαλυφθούν αρχαία ή διαπιστωθεί ότι η λειτουργία των λατομείων βλάπτει τον αρχαιολογικό χώρο του Ραμνούντος θα διακοπούν αμέσως οι εργασίες.
IV. Από το παραπάνω πραγματικό και σύμφωνα με όσα έγιναν δεκτά ως προς την έννοια των σχετικών διατάξεων κατά την ομόφωνη γνώμη του παρόντος τμήματος του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους το Υπουργείο Πολιτισμού θα πρέπει να προχωρήσει αρμοδίως στην ανάκληση των υπ' αυτού εκδοθεισών διοικητικών πράξεων με τις οποίες δόθηκε άδεια λειτουργίας λατομείων μαρμάρου εντός κηρυγμένου αρχαιολογικού χώρου.
Ειδικότερα:
α) Τις δύο πρώτες χρονικά από τις πράξεις αυτές, δηλαδή τις υπ' αριθμούς ΥΠΠΕ/ΑΡΧΑΙΟΤ/Α/Φ04/2368/2174/10-06-1974 και ΥΠΠΕ/ΑΡΧΑΙΟΤ/Α/Φ04/37967/3219/22-09-1975, οι οποίες είχαν εκδοθεί νομίμως, αφού δεν υπήρχε τότε χαρακτηρισμός του αντίστοιχου χώρου ως αρχαιολογικού και επιπλέον δεν υπήρχε αντίστοιχη απαγορευτική διάταξη για την ίδρυση και λειτουργία λατομείου μαρμάρου εντός αρχαιολογικού χώρου, θα πρέπει να τις ανακαλέσει, διότι, μετά τον νόμιμο χαρακτηρισμό του χώρου ως αρχαιολογικού και τη ρύθμιση του άρθρου 4 παράγραφος 2 του νόμου 669/1977, οι δύο αυτές διοικητικές πράξεις αντίκεινται πλέον σαφώς και αναμφισβήτητα στην άνω απαγορευτική διάταξη.
Η ανάκληση των πράξεων αυτών θα γίνει για λόγους δημοσίου συμφέροντος, ήτοι για την προστασία των αρχαίων και του περιβάλλοντος αυτά χώρου, τα οποία βλάπτονται ουσιωδώς από την λειτουργία των εν λόγω λατομείων. Στη συνέχεια, το Υπουργείο Πολιτισμού θα πρέπει να απευθυνθεί στην αρμοδία Υπηρεσία του Υπουργείου Ανάπτυξης (Γενική Διεύθυνση Φυσικού Πλούτου - Διεύθυνση Λατομείων Μαρμάρων και Αδρανών Υλικών) για τις περαιτέρω υπ' αυτής ενέργειες, προς ανάκληση και των υπ' αυτής χορηγηθεισών αδειών λατόμευσης εντός κηρυγμένου αρχαιολογικού χώρου.
Και είναι αληθές ότι, σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 11 του νόμου 1428/1984, που ισχύει και για τα λατομεία μαρμάρου κατ' άρθρο 21 παράγραφος 2 του νόμου 2115/1993, προβλέπεται ειδική διαδικασία, με την οποία ο Υπουργός ' OV Ανάπτυξης έχει την διακριτική ευχέρεια να ανακαλέσει την άδεια ο εκμετάλλευσης μετά από πλήρως αιτιολογημένη πρόταση της κατά περίπτωση αρμόδιας υπηρεσίας, εφόσον κατά τη διάρκεια της εκμετάλλευσης προκύψουν απαγορευτικοί της λατόμευσης λόγοι, οι οποίοι δεν υπήρχαν κατά το χρόνο χορηγήσεως της αδείας εκμετάλλευσης. Στην προκειμένη όμως περίπτωση ο Υπουργός Ανάπτυξη εν όψει του προδήλως υπάρχοντος έννομου συμφέροντος θα πρέπει να προχωρήσει στην ανάκληση των υπ' αυτού χορηγηθεισών αδειών εκμετάλλευσης λατομείων μαρμάρου εντός κηρυγμένου αρχαιολογικού χώρου, και τούτο διότι από την συνεχιζόμενη λειτουργία αυτών βλάπτεται ουσιωδώς το πολιτιστικό) περιβάλλον το οποίο, σύμφωνα με τις Συνταγματικές διατάξεις του άρθρου 24 παράγραφοι 1 και 6, έχει αναχθεί σε αυτοτελώς προστατευόμενο έννομο αγαθό προκειμένου να διασφαλισθεί η διάσωση και προστασία των μνημείων και των άλλων στοιχείων που συνθέτουν την πολιτιστική κληρονομιά της Χώρας και συμβάλλουν στην διατήρηση της ιστορικής μνήμης.
β) Όσον αφορά δε την τρίτη από τις προαναφερόμενες διοικητικές πράξεις, δηλαδή την υπ' αριθμόν ΥΠΠΕ/ΑΡΧ/Α1/Φ02/9174/291/1984 υπουργική απόφαση, το Υπουργείο Πολιτισμού θα πρέπει να την ανακαλέσει, διότι αυτή ήταν εξ' αρχής παράνομη, αφού κατά τον χρόνο εκδόσεως της και ο χώρος ήταν χαρακτηρισμένος ως αρχαιολογικός και νομοθετικό πλαίσιο απαγορευτικό της ως άνω δραστηριότητας υπήρχε.
Η ανάκληση και της πράξεως αυτής θα γίνει για λόγους δημοσίου συμφέροντος, ήτοι για την προστασία των αρχαίων και του περιβάλλοντος αυτά χώρου, τα οποία βλάπτονται ουσιωδώς από την λειτουργία των εν λόγω λατομείων. Στη συνέχεια το Υπουργείο Πολιτισμού θα πρέπει να απευθυνθεί στην αρμοδία Υπηρεσία του Υπουργείου Ανάπτυξης (Γενική Διεύθυνση φυσικού Πλούτου - Διεύθυνση Λατομείων Μαρμάρων και Αδρανών Υλικών) για την ανάκληση και των υπ' αυτής χορηγηθεισών αδειών λατόμευσης εντός κηρυγμένου αρχαιολογικού χώρου, σύμφωνα με τις γενικές αρχές του διοικητικού δικαίου, περί ανακλήσεως παρανόμων διοικητικών πράξεων για λόγους δημοσίου συμφέροντος.
Κατόπιν όλων των προεκτεθέντων, κατά την ομόφωνη γνώμη του παρόντος τμήματος του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους, στο τεθέν ερώτημα προσήκει η αναλυτικώς διαλαμβανόμενη ανωτέρω (υπό στοιχείο IV) απάντηση.
Η Εισηγήτρια