ΝΣΚ 173/2002
 Περιεχόμενα |  Προηγούμενο |  Επόμενο |
|
Νομικό Συμβούλιο του Κράτους 173/2002 (27-03-2002)
Αριθμός ερωτήματος: 27932/04-03-2002 της Διεύθυνσης Νομοθετικού Έργου του Υπουργείου Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων.
Περίληψη ερωτήματος: Εάν ισχύει ή όχι τεκμήριο κυριότητος του Δημοσίου επί δασών ή δασικών εκτάσεων, στις κηρυχθείσες υπό κτηματογράφηση για τη δημιουργία του Εθνικού Κτηματολογίου περιοχές, στις οποίες ο προβλεπόμενος από το νόμο 2664/1998 Δασικός Χάρτης έχει καταρτισθεί χωρίς να έχει κυρωθεί καθώς και σε περιοχές που δεν έχει καν καταρτισθεί.
Σχετικά με το παραπάνω ερώτημα το Νομικό Συμβούλιο του Κράτους (Τμήμα Α') γνωμοδότησε ως ακολούθως:
I. Όπως εκτίθεται στο άνω ερώτημα, κατά τη διαδικασία εκπόνησης των μελετών κτηματογράφησης των προγραμμάτων του Εθνικού Κτηματολογίου, ανέκυψαν ερωτήματα, που αφορούν στον τρόπο νομικής επεξεργασίας των δηλώσεων ή ενστάσεων κυριότητας που υποβάλουν οι Δασικές Υπηρεσίες για λογαριασμό του Δημοσίου και συγκεκριμένα:
1. Σε περιοχές που ο Δασικός Χάρτης έχει καταρτισθεί σύμφωνα με το άρθρο 27 του νόμου 2664/1998 αλλά δεν έχει κυρωθεί, ισχύει ή όχι το τεκμήριο κυριότητας υπέρ του Δημοσίου, για τα δάση, τις δασικές και χορτολιβαδικές εκτάσεις, που επικαλούνται τα Τμήματα Δ. Χαρτογραφήσεων της παραγράφου 10, άρθρο 23 του νόμου 2664/1998 με δήλωση ή ένσταση τους, έναντι δηλώσεων ιδιοκτησίας ιδιωτών οι οποίοι δηλώνουν επίσης κυριότητα και προσκομίζουν κάποιον τίτλο κτήσης (ανεξαρτήτως ποίου) για τις ίδιες εκτάσεις; Στις περιοχές αυτές, σε περίπτωση που θεωρηθεί ότι ισχύει τεκμήρια κυριότητας υπέρ του Δημοσίου, ποία είναι τα έγγραφα που πρέπει να προσκομίζει ο ιδιώτης για να αποδεικνύει το επικαλούμενο δικαίωμα του είτε στην Αρχή που συντάσσει το Εθνικό Κτηματολόγιο, όταν πρόκειται για δήλωση, είτε στις επιτροπές των άρθρων 7 και 10 του νόμου 2308/1995, όταν πρόκειται για ένσταση;
Διαφοροποιείται η απάντηση στο ως άνω ερώτημα ανάλογα με το αν ο (μη κυρωμένος) Δασικός Χάρτης έχει ή δεν έχει θεωρηθεί;
2. Σε περιοχές που ο Δασικός Χάρτης δεν έχει καν καταρτισθεί (και φυσικά δεν έχει θεωρηθεί και κυρωθεί), ούτε έχει προηγηθεί διοικητικός χαρακτηρισμός των εκτάσεων ως δασικών ή χορτολιβαδικών σύμφωνα με το άρθρο 14 του νόμου 998/1979 ισχύει ή όχι υπέρ του Δημοσίου το τεκμήριο κυριότητας, για ευρύτερες εκτάσεις δασικού και χορτολιβαδικού χαρακτήρα, σε περίπτωση που ο Δασάρχης υποβάλει δήλωση του άρθρου 2 του νόμου 2308/1995 ή ένσταση κατά των στοιχείων της ανάρτησης στις επιτροπές των άρθρων 7 και 10 του νόμου 2308/1995;
II. Ο θεσμός του Εθνικού Κτηματολογίου, ως ενιαίου συστήματος δημοσιότητος για όλα τα ακίνητα της Ελληνικής Επικράτειας (τόσο αυτά που ανήκουν στο Δημόσιο, στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης και λοιπά νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου, όσο και αυτά που ανήκουν σε ιδιώτες φυσικά και νομικά πρόσωπα) εισήχθη στη χώρα μας με τον νόμο 2308/1995 και ολοκληρώθηκε με τον νόμο 2664/1998. Με τον πρώτο, όπως τροποποιήθηκε και συμπληρώθηκε, δημιουργήθηκε το νομικό πλαίσιο για τις κτηματογραφήσεις των ακινήτων και την αναγνώριση των εγγραπτέων στο Κτηματολόγιο δικαιωμάτων επί τούτων ως αναγκαίο προστάδιο και υπόβαθρο για την εν συνεχεία δημιουργία του συστήματος του Κτηματολογίου, ενώ με τον δεύτερο ρυθμίσθηκε κυρίως η λειτουργία του Κτηματολογίου μετά το πέρας των κτηματογραφήσεων.
Ειδικότερα ο νόμος 2308/1995 προβλέπει, μεταξύ άλλων, στο άρθρο 2 αυτού για την υποβολή δηλώσεων εκ μέρους όσων επικαλούνται εμπράγματο ή άλλο εγγραπτέο στα κτηματολογικά βιβλία δικαίωμα σε ακίνητα της υπό κτηματογράφηση περιοχής και ορίζει ότι το Ελληνικό Δημόσιο δεν έχει υποχρέωση υποβολής παρόμοιας δήλωσης, στο άρθρο 4 αυτού για την πρώτη ανάρτηση των στοιχείων της κτηματογράφησης, στα άρθρα 6 και 7 για την υποβολή ενστάσεων και της εξέτασης τους σε πρώτο βαθμό από τριμελή επιτροπή, η οποία αποφαίνεται για τις ενστάσεις εφαρμόζοντας τις εκάστοτε κείμενες διατάξεις και πιθανολογώντας τα τιθέμενα ενώπιον της πραγματικά περιστατικά (άρθρο 7 παράγραφος 5), στα άρθρα 9 και 10 για τη δεύτερη ανάρτηση των στοιχείων της κτηματογράφησης και την προσφυγή σε δευτεροβάθμια επιτροπή, στα δε άρθρα 11 και 12 για τον τρόπο περαίωσης της διαδικασίας κτηματογράφησης, με την έκδοση σχετικής διαπιστωτικής πράξης και για τις πρώτες εγγραφές στα κτηματολογικά βιβλία.
Περαιτέρω ο νόμος 2664/1998, με τον οποίο καταργήθηκαν και πολλές διατάξεις της μέχρι τότε ισχύουσας δασικής νομοθεσίας, μερίμνησε για τη σύνταξη δασικών χαρτών και τη διαδικασία αναγνώρισης δασικής ιδιοκτησίας παράλληλα και σε συνάρτηση με τη διαδικασία κτηματογράφησης, προβλέποντας, μεταξύ άλλων, και τα εξής:
Το άρθρο 27 ορίζει ότι οι δασικοί χάρτες καταρτίζονται κατά νομό από ειδικό τμήμα Δασικών Χαρτογραφήσεων, που υπάγεται στις νομαρχιακού επιπέδου Διευθύνσεις Δασών και είναι αρμόδιο για τις δασικές χαρτογραφήσεις και τα ιδιοκτησιακά θέματα που ρυθμίζονται με τον παρόντα νόμο (παράγραφος 1), ότι μετά την ανάρτηση του προσωρινού δασικού χάρτη επιτρέπεται η υποβολή κατ' αυτού αντιρρήσεων οι οποίες αφορούν αποκλειστικά και μόνο αμφισβήτηση του δασικού χαρακτήρα των εμφανιζόμενων στο χάρτη δασικών εκτάσεων, ότι κατά τη διαδικασία των αντιρρήσεων δεν επιτρέπεται να τεθούν ή να προβληθούν θέματα ιδιοκτησίας, ούτε να θιγούν δικαιώματα του Δημοσίου ή ιδιωτών, ότι εξετάζονται από ειδική επιτροπή και οδηγούν στη διόρθωση ή μη του δασικού χάρτη (παράγραφοι 2 και 3) και ότι μετά την κατά τα ανωτέρω εξέταση όλων των αντιρρήσεων και τις ανάλογες διορθώσεις, ο προσωρινός δασικός χάρτης, αφού κυρωθεί από το Γενικό Γραμματέα της οικείας Περιφέρειας, κηρύσσεται οριστικός και έχει πλήρη αποδεικτική ισχύ σε κάθε διοικητική ή δικαστική αρχή (παράγραφος 4).
Το άρθρο 28 ορίζει ότι:
{1. Στις περιοχές που κηρύσσονται υπό κτηματογράφηση κατά τις διατάξεις του νόμου 2308/1995, όποιος επικαλείται εγγραπτέο στα κτηματολογικά διαγράμματα και πίνακες ιδιωτικό δικαίωμα σε δάση και δασικές εκτάσεις, για τις οποίες έχει καταρτισθεί και κυρωθεί δασικός χάρτης κατά τις διατάξεις του παρόντος νόμου, έχει υποχρέωση να υποβάλει για το δικαίωμα αυτό δήλωση στα αρμόδια όργανα του Κτηματολογίου, τηρώντας τη διαδικασία που προβλέπει ο νόμος 2308/1995 ... Με την ίδια δήλωση συνυποβάλλονται επίσης και όλα τα αναγκαία αποδεικτικά έγγραφα για το εγγραπτέο δικαίωμα.
2. Καταχώριση στα κτηματολογικά διαγράμματα και πίνακες ιδιωτικού δικαιώματος σε δάσος και δασική έκταση από τα αρμόδια όργανα του Κτηματολογίου, ύστερα από την κατά την προηγούμενη παράγραφο δήλωση, επιτρέπεται μόνο όταν πρόκειται Via δικαίωμα που αναγνωρίζεται κατά τις κείμενες διατάξεις ως ιδιωτικό. Για την εγγραφή αυτή εκδίδεται από τα αρμόδια όργανα του Κτηματολογίου βεβαίωση, η οποία κοινοποιείται στην οικεία δασική υπηρεσία. Εάν για το ιδιωτικό δικαίωμα, για το οποίο ζητείται η κατά τα ανωτέρω κτηματολογική εν γραφή, δεν έχει ακόμη ολοκληρωθεί η προβλεπόμενη στις διατάξεις του παρόντος νόμου διαδικασία για την αναγνώριση του ιδιωτικού αυτού δικαιώματος, σημειώνεται στα στοιχεία του Κτηματολογίου η εν λόγω εκκρεμότητα.
3. Οι προβλεπόμενες από τις διατάξεις των άρθρων 7 και 10 του νόμου 2308/1995 επιτροπές, επιλαμβανόμενες των ενστάσεων που υποβάλλονται εμπροθέσμως κατά τη διαδικασία του άρθρου 6 και των προσφυγών του άρθρου 10 παράγραφος 1 του ίδιου νόμου, ερευνούν αν συντρέχει νόμιμος λόγος αποδοχής της ένστασης η της προσφυγής ...
4. Οποιαδήποτε αγωγή που αφορά αναγνώριση εμπράγματων δικαιωμάτων επί δασών και δασικών εν γένει εκτάσεων από τα πολιτικά δικαστήρια και στρέφεται κατά του Δημοσίου, καθώς επίσης και οι αγωγές του Δημοσίου κατά των αντιδίκων του για την απόδοση όμοιων εκτάσεων, που ανήκουν κατά κυριότητα σε αυτό, εισάγονται προς εκδίκαση στα πολιτικά δικαστήρια, τα οποία δικάζουν κατά τη διαδικασία του άρθρου 270 του Κώδικα Πολιτικής Δικονομίας ...}
Οι επόμενες παράγραφοι του αυτού άρθρου προβλέπουν περί της προβολής εμπράγματων δικαιωμάτων τρίτων επί δασών και δασικών εκτάσεων σε περιοχές που δεν έχουν κηρυχθεί υπό κτηματογράφηση είτε έχει σ' αυτές καταρτισθεί και κυρωθεί ο δασικός χάρτης είτε δεν έχει ακόμα κυρωθεί είτε δεν έχει καν καταρτισθεί, περιπτώσεις που εκφεύγουν του προβληματισμού του εν αρχή Ερωτήματος.
ΙΙΙ. Εξάλλου, όπως κατ' αρχήν γίνεται δεκτό, τα δάση κατά τεκμήριο είναι δημόσια μέχρι της αναγνώρισής των ως ιδιωτικών. Το τεκμήριο τούτο της κυριότητας του Ελληνικού Δημοσίου ανάγεται στο σύστημα της οθωμανικής νομοθεσίας, και πηγάζει από τη Σύμβαση της Κωνσταντινουπόλεως (09-07-1832), τα Πρωτόκολλα του Λονδίνου (06-06-1830 και 07-07-1830) και την από 28-03-1835 Ελληνοτουρκική Σύμβαση κυρίως δε από το από 17-11-1836 βασιλικό διάταγμα περί ιδιωτικών δασών με το οποίο, σε πλήρη αρμονία προς τα οριζόμενα στο Πρωτόκολλο του Λονδίνου, επιβάλλεται ο κατά τεκμήριο χαρακτηρισμός όλων των εκτάσεων που αποτελούν δάση ως δημοσίων.
Το άνω τεκμήριο γίνεται παγίως δεκτό από τη νομολογία μέχρι σήμερα (βλέπε ενδεικτικά ΑΠ 701/1978, 76/1987, 426/1987, 191/1997, κ,α.). Παρόμοιο τεκμήριο ισχύει και για τις μεταγενέστερα απελευθερωθείσες νέες χώρες (ΑΠ 523/2000 αλλά και 956/1990 που αναγνωρίζει ανάλογο τεκμήριο και για τα λιβάδια) εκτός από τα Ιόνια Νησιά, όπου για την απόδειξη της κυριότητας του Δημοσίου επί δάσους απαιτείται επίκληση και απόδειξη της κτήσεώς του (ΑΠ 340/1985).
IV. Από τον συνδυασμό των προπαρατεθεισών διατάξεων συνάγονται τα ακόλουθα:
Κατά τη διάρκεια της διαδικασίας κτηματογράφησης του νόμου 2308/1995 το Ελληνικό Δημόσιο δεν έχει υποχρέωση υποβολής δήλωσης εγγραπτέου στα κτηματολογικά βιβλία δικαιώματος για την ακίνητη περιουσία του χωρίς, βεβαία, εκ τούτου να στερείται του δικαιώματος υποβολής αυτής, η οποία μάλιστα ενδείκνυται για λόγους διασφαλίσεως και προστασίας των δικαιωμάτων του επί της ακινήτου περιουσίας του και αποτροπής ενδεχομένου κινδύνου βλάβης αυτών (γνωμοδότηση Ολομέλεια Νομικού Συμβουλίου του Κράτους 49/2000).
Περαιτέρω η υπό του Δημοσίου υποβολής δήλωσης του άρθρου 2 του άνω νόμου, αποτελούσα συνάρτηση της ύπαρξης δικαιώματος κυριότητας αυτού σε συγκεκριμένο ακίνητο, αποτελεί ζήτημα το οποίο πρέπει, κατά περίπτωση, να ερευνάται και να διαπιστώνεται θετικώς επί τη βάσει των υπαρχόντων στοιχείων και του διέποντος την ακίνητη περιουσία αυτού νομικού πλαισίου, ενώ η κατ' άρθρα 6 και 10 του αυτού νόμου ένσταση και προσφυγή δεν μπορεί να είναι γενικές αλλά πρέπει να περιέχουν οπωσδήποτε την πραγματική και νομική βάση επί των οποίων στηρίζεται το δικαίωμα επί του ακινήτου μη αρκούσης της απλής αρνήσεως του δικαιώματος άλλου προσώπου, το οποίο έχει τυχόν εγγραφεί. Πάντα δε ταύτα ισχύουν και προκειμένου περί του Δημοσίου ως ενισταμένου ή προσφεύγοντος ή ενάγοντος, δεδομένου ότι οι εν γένει διατάξεις περί Εθνικού Κτηματολογίου δεν έθιξαν τις ισχύουσες ουσιαστικού δικαίου διατάξεις που αφορούν στον τρόπο κτήσεως των εμπραγμάτων δικαιωμάτων του Δημοσίου και των ιδιωτών. Συνεπώς, το Δημόσιο ως ενιστάμενο ή προσφεύγων (ή ενάγον) οφείλει να επικαλεσθεί και να αποδείξει την κυριότητα του, χωρίς να αρκεί η προβολή ενστάσεως κυριότητος αυτού και μόνον ή, πολύ περισσότερο, η άρνηση της κυριότητος του τρίτου (γνωμοδότηση Ολομέλειας Νομικού Συμβουλίου του Κράτους 49/2000).
Υπό τα δεδομένα αυτά το αναγνωρισμένο τεκμήριο κυριότητος του Δημοσίου επί δασών και δασικών εκτάσεων αποτελεί τη νομική βάση ή, άλλως, τον απαιτούμενο κατά το οικείο νομικό πλαίσιο, νόμιμο τίτλο του εγγραπτέου δικαιώματος επί των εκτάσεων αυτών στις περιπτώσεις που περιλαμβάνονται σε περιοχές υπό κτηματογράφηση. Και τούτο ανεξάρτητα από το αν έχει, στις περιοχές υπό κτηματογράφηση. Και τούτο ανεξάρτητα από το αν έχει, στις περιοχές αυτές, καταρτισθεί ή (και) κυρωθεί αρμοδίως ο προβλεπόμενος από το νόμο 2664/1998 Δασικός Χάρτης, αφού με τον πρόσφατο αυτό νόμο επιδιώχθηκε αφενός μεν η ολοκλήρωση της συνταγματικά επιτασσόμενης κατάρτισης Εθνικού Δασολογίου, που είχε αρχίσει ανεπιτυχώς, με τον καταργηθέντα ήδη από αυτόν νόμο [Ν] 248/1976, αφετέρου δε η διευκόλυνση της διαδικασίας ολοκλήρωσης του Εθνικού Κτηματολογίου με την καθιέρωση μιας ακόμα μορφής μαχητού τεκμηρίου κυριότητος του Δημοσίου επί δασών και δασικών εκτάσεων, το οποίο, όμως, τεκμήριο ούτε εξουδετέρωσε ούτε αποδυνάμωσε το κατά τις προϊσχύουσες διατάξεις υφιστάμενο. Τούτο σημαίνει ότι στις υπό κτηματογράφηση περιοχές, όπου έχει κυρωθεί Δασικός Χάρτης κατά τη διαδικασία του νόμου 2664/1998, το εγγραπτέο κατά περίπτωση δικαίωμα του Δημοσίου προκύπτει, κατ' αρχήν, εξ αυτού και μόνο του κυρωμένου Δασικού Χάρτη το δε βάρος απόδειξης περί του αντιθέτου μεταπίπτει στον επικαλούμενο ίδια δικαιώματα τρίτο με τελική κατάληξη τυχόν ανακύπτουσας αμφισβήτησης την έγερση αγωγής κατά την παράγραφο 4 του άρθρου 28 αυτού.
Κατά το σύστημα δηλαδή των άρθρων 27 και 28 του νόμου 2664/1998 η κατάρτιση και κύρωση δασικού χάρτη αποτελεί πλήρη απόδειξη ενώπιον κάθε διοικητικής ή οικιστικής Αρχής συνεπώς και των φορέων του Εθνικού Κτηματολογίου μόνο περί της ιδιότητας της υπό κτηματογράφηση έκτασης ως δασικής με περαιτέρω συνέπεια, όμως, την ενεργοποίηση του εκ του νόμου τούτου καθιερούμενου τεκμηρίου κυριότητας επ' αυτής του Δημοσίου ώστε να καθιστά, εδώ, περιττή τη σχετική δήλωση των εκπροσώπων του στα αρμόδια όργανα του Κτηματολογίου (χωρίς πάντως, να την απαγορεύει) και να υποχρεώνει μόνο τον επικαλούμενο επ' αυτής ιδιωτικό δικαίωμα τρίτο σε απόδειξη αυτού κατά τους εκάστοτε προβλεπόμενους από τις κείμενες διατάξεις τρόπους (παράβλεπε, μεταξύ άλλων, τις διατάξεις του άρθρου 3 του προεδρικού διατάγματος 137/1981). Είναι δε προφανές ότι η εκ μέρους του Δημοσίου αντίκρουση τυχόν προβαλλόμενου ιδιωτικού δικαιώματος θα γίνει, στα πλαίσια της διαδικασίας του νόμου 2308/1995, και πάλι κατά τις κείμενες διατάξεις, δηλαδή με την προβολή του κατά τα ανωτέρω γενικού τεκμηρίου κυριότητος αυτού επί δασών, δασικών και χορτολιβαδικών εκτάσεων, χωρίς να αποκλείεται η επίκληση και άλλων αποδεικτικών μέσων και ισχυρισμών που μπορεί, κατά περίπτωση, να διαθέτει η Δημόσια Αρχή (π.χ. αποφάσεις των επιτροπών του άρθρου 14 του νόμου 998/1979, του ΑΣΙΔ, κ.λ.π.).
Με τα ίδια ακριβώς μέσα και ισχυρισμούς θα αντικρούσει το Δημόσιο, στα πλαίσια ένστασης ή προσφυγής του, εγγραπτέο ιδιωτικό δικαίωμα προκύπτον εκ της ανάρτησης των στοιχείων σε περιοχές που δεν έχει καταρτισθεί ή κυρωθεί δασικός χάρτης.
Οίκοθεν νοείται ότι και στις περιπτώσεις αυτές η τελική λύση θα δοθεί από τα δικαστήρια, σύμφωνα με την πρόβλεψη της παραγράφου 4 του άρθρου 28 του νόμου 2664/1998.
V. Ενόψει των προεκτεθέντων το Νομικό Συμβούλιο του Κράτους (Τμήμα Α') γνωμοδοτεί, ομόφωνα, εν σχέσει με το εν αρχή Ερώτημα, ως ακολούθως:
1. Σε περιοχές που τελούν υπό κτηματογράφηση κατά τη διαδικασία του νόμου 2308/1995 και ο κατ' άρθρο 27 του νόμου 2664/1998 Δασικός Χάρτης δεν έχει ακόμα κυρωθεί, τα Τμήματα Δασικών Χαρτογραφήσεων των οικείων Διευθύνσεων Δασών ή το άλλα αρμόδια όργανα του Δημοσίου οφείλουν να επικαλούνται, κατά την υποβολή των σχετικών δηλώσεων, ενστάσεων ή προσφυγών, οποιοδήποτε πρόσφορο αποδεικτικό στοιχείο αφενός περί της φύσεως δεδομένης έκτασης ως δάσους, δασικής ή χορτολιβαδικής αφετέρου δε περί της (τυχόν) κυριότητας του Δημοσίου επ' αυτής, κάνοντας, εν προκειμένω, χρήση και του οπωσδήποτε ισχύοντος γενικού εκ της δασικής νομοθεσίας τεκμηρίου κυριότητος του Δημοσίου.
Προς αντίκρουση, αντίστοιχα εκ μέρους ιδιώτη των κατά τα άνω προβαλλομένων δικαιωμάτων του Δημοσίου, θα πρέπει να προσκομίζονται αρμοδίως εκείνα τα στοιχεία που κατά τις κείμενες διατάξεις θα ηδύναντο να ανατρέψουν το υπέρ του Δημοσίου τεκμήριο και, σε τελική ανάλυση, εκείνα που θα μπορούσε να επικαλεστεί ο ιδιώτης και ενώπιον των αρμόδιων διοικητικών και δικαστικών Αρχών, εάν η σχετική διαφορά οδηγείτο οποτεδήποτε προς επίλυση ενώπιον τους.
2. Το αυτό ισχύει, κατά μείζονα, λόγο και σε περιοχές που τελούν υπό κτηματογράφηση και στις οποίες ούτε Δασικός Χάρτης έχει καταρτισθεί ούτε διοικητικός χαρακτηρισμός των κρίσιμων ελάσεων έχει, κατ' άρθρο 14 του νόμου 998/1979 προηγηθεί, διότι τότε η δήλωση, ένσταση ή προσφυγή του νόμου 2308/1995 χωρίς επίκληση της ιδιότητας αυτών ως δάσους κ.λ.π. και συναφώς του γενικού υπέρ του Δημοσίου τεκμηρίου κυριότητας επ' αυτών, θα έθετε σε άμεσο κίνδυνο τα επί της ακίνητης και δη δασικής περιουσίας δικαιώματα του Κράτους.
Αθήνα 29-03-2002
Ο Εισηγητής